V SA/Wa 1747/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, , Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji E. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich; oddala skargę. Po rozpatrzeniu odwołania Fundacji [...] w K. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] w części dotyczącej zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od 4 marca 2013 r. do dnia zapłaty i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji, zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że Odwołująca została zobowiązana do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w ramach realizacji projektu pn. "[...]" nr [...], w łącznej wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania poszczególnych transz dofinansowania do dnia zwrotu środków. Konieczność zwrotu środków (zdaniem organu I instancji) wynika z poniesienia przez Odwołującą tychże środków w sposób naruszający procedury, o których mowa w art. 184 ufp. Kwestionowane przez IP wydatki dotyczą podróży służbowych z siedziby Fundacji w K. do biura projektu oraz punktów przedszkolnych zlokalizowanych na terenie gmin [...] i [...] (województwo [...]), tj.: I) podróży służbowej U. O. (księgowa projektu) w dniu [...] kwietnia 2013 r. w kwocie [...] zł; II) podróży służbowej R. C. (obsługa sekretariatu) w dniu [...] czerwca 2013 r. w kwocie [...] zł; III) podróży służbowej U. O. (księgowa projektu) w dniu [...] czerwca 2013 r. w kwocie [...] zł. Organ I instancji podnosi przede wszystkim, że ww. koszty zostały przez Odwołującą przedstawione do rozliczenia w ramach kosztów zarządzania, podczas gdy ww. osoby były zaangażowane i rozliczane w ramach kosztów pośrednich projektu. W ocenie organu kwestionowane wydatki nie mieszczą się również w katalogu kosztów pośrednich. Z tego względu, koszty podróży służbowych odbytych przez U. O. i R. C. należało uznać za naruszające zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL i stąd za niekwalifikowalne oraz podlegające zwrotowi. Odwołująca nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem. Jednocześnie podniosła, że w podróżach służbowych odbytych w dniach [...] kwietnia i [...] czerwca 2013 r., oprócz Pani O., udział brał również A. J., Prezydent Fundacji pełniący w projekcie funkcję specjalisty ds. logistyki, monitoringu i promocji, a celem odbytych podróży było: I) [...] kwietnia 2013 r.- monitoring placówek oraz kontrola dokumentacji projektowej przechowywanej w biurze projektu pod kątem jej prawidłowości wobec zbliżającego się zakończenia realizacji projektu, z czego Pani O. kontrolowała dokumentację księgowo-finansową, a Pan J. dokumentację z zakresu monitoringu i promocji oraz całość dokumentacji pod kątem jej prawidłowego oznakowania; II) [...] czerwca 2013 r.- podróż do punktów przedszkolnych i biura projektu celem skontrolowania kompletności i poprawności całości dokumentacji rekrutacyjnej w projekcie; III) [...] czerwca 2013 r.- udział w spotkaniu podsumowującym projekt. Odwołująca podniosła dodatkowo, że "polecenia wyjazdu służbowego wystawiane były na osoby U. O. i R. C. ze względu na to, że to właśnie te osoby angażowały w wyjazd prywatne środki transportu wymienione z nazwy i nr rejestracyjnego w poleceniach wyjazdu i to za przejechane tymi pojazdami kilometry dokonano rozliczenia poniesionych kosztów wyjazdu". W opinii Odwołującej, dla oceny zrealizowanych podczas wyjazdu służbowego czynności nie powinien mieć znaczenia fakt, na którego członka delegacji wystawione zostało polecenie wyjazdu. Odwołująca zauważyła ponadto, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, poprzez brak wskazania, jakich procedur umów międzynarodowych lub innych procedur, o których mowa w art. 184 ufp, dopuściła się Fundacja. Co więcej, w ocenie Odwołującej "w przypadku braku akceptacji postępowania beneficjenta, spór powinien być rozstrzygnięty przez sąd powszechny". Odnosząc się do powyższego IZ PO KL wskazała, że umowa o dofinansowanie realizacji projektu PO KL pn. "[...]" nr [...] została zawarta pomiędzy Odwołującą a IP w dniu [...] maja 2010 r. Projekt był realizowany w okresie od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. Na jej podstawie Odwołująca zobowiązana była do realizacji projektu zgodnie z zatwierdzonym wnioskiem (§ 3 ust. 1) oraz do ponoszenia wydatków zgodnie z aktualną wersją Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (§ 3 ust. 4). Celem głównym realizacji projektu było niwelowanie gorszych szans edukacyjnych [...] dzieci w wieku 3-5 lat, mieszkających na terenach wiejskich w gminach [...] i [...], poprzez uruchomienie [...] punktów przedszkolnych ([...] ośrodki w gminie [...] i [...] ośrodki w gminie [...]). Zgodnie z deklaracją Odwołującej (pkt 3.5 wniosku o dofinansowanie- Potencjał projektodawcy i zarządzanie projektem), biuro projektu z dostępną pełną dokumentacją i kluczowym personelem miało być zlokalizowane na terenie gminy [...] w lokalu udostępnionym przez gminę. Siedziba Fundacji mieściła się zaś w K.. W ramach zadania 1 – Zarządzanie projektem Odwołująca przewidziała pozycję kosztową "podróże służbowe personelu" w wysokości [...] zł (w skali całego projektu). Na prośbę IP o jej uzasadnienie Odwołująca wyjaśniła : "W celu zapewnienia prawidłowej, spójnej i kompletnej ewidencji księgowej, a także sprawnego zarządzania projektem, Koordynator oraz Księgowa projektu powinni odbywać cykliczne podróże pomiędzy siedzibą Fundacji a biurem projektu. Ponadto, że co najmniej 2 razy w roku konieczna będzie wizyta w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...], związana ze szkoleniem dla Beneficjentów, lub innym istotnym wydarzeniem." IP przyjęła wyjaśnienia Odwołującej i zatwierdziła złożony wniosek o dofinansowanie projektu do realizacji. IZ PO KL przychyliła się do wskazania przez organ I instancji, że co do zasady wykazywanie w ramach kosztów zarządzania podróży służbowych osób, których wynagrodzenie finansowane jest w ramach kosztów pośrednich jest w ramach projektów PO KL niekwalifikowalne. Niemniej w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, w której domniemaną zgodę na takie rozliczenie wydatków wyraziła sama instytucja będąca stroną umowy o dofinansowanie projektu. Odwołująca – odpowiadając na wezwanie Urzędu Marszałkowskiego- wyjaśniła, że w ramach kosztów zarzadzania projektem zamierza rozliczać m.in. wydatki związane z podróżami służbowymi księgowej, a więc osoby niestanowiącej personelu projektu i rozliczanej w ramach kosztów pośrednich. Wobec braku sprzeciwu IP na taka formę rozliczania, Odwołująca wprowadziła powyższe rozwiązanie w życie i poniosła związane z nim określone koszty, które - w ocenie IZ - na obecnym etapie nie powinny być kwestionowane. Zatem IZ PO KL nie przychyliła się do zarzutu organu I instancji w przedmiotowym zakresie i uznała wydatki w kwocie [...] zł – związane z podróżami służbowymi U. O. odbytymi w dniach [...] kwietnia oraz [...] czerwca 2013 r. – za kwalifikowalne. W ocenie IZ PO KL sprawa inaczej wygląda w przypadku R. C., który w dniu [...] czerwca 2013 r. odbył podróż do punktów przedszkolnych i biura projektu celem skontrolowania kompletności i poprawności całości dokumentacji rekrutacyjnej w projekcie. Należy mieć na uwadze, że Pan C. był zaangażowany do realizacji projektu na stanowisku związanym z obsługą sekretariatu projektu, a jego wynagrodzenie rozliczane było w ramach kosztów pośrednich projektu. O ile Odwołująca uznałaby wydatki związane z delegacjami Pana C. za niezbędne do realizacji projekty, powinna była przewidzieć je w budżecie projektu w ramach kosztów pośrednich. Zgodnie bowiem z zapisami zatwierdzonego wniosku o dofinansowanie projektu, w ramach pozycji nr 9 Odwołująca przewidziała wyłącznie "podróże służbowe personelu". Tymczasem Pan C. owego personelu nie stanowi. Zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL personel projektu stanowią osoby zaangażowane do realizacji zadań w ramach projektu. Zatem personel projektu to wyłącznie osoby zaangażowane do realizacji projektu w ramach kosztów bezpośrednich (koszty pośrednie nie stanowią "zadania" w myśl zasad konstruowania budżetu projektu), Pan C. nie stanowił personelu projektu, jego wynagrodzenie rozliczane było w ramach kosztów pośrednich, a zatem odbyte przez niego podróże służbowe nie kwalifikują się do rozliczenia w ramach pozycji budżetowej "podróże służbowe personelu. IZ PO KL podniosła również, że zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie projektu biuro projektu miało być zlokalizowane na terenie gminy [...]. W ocenie IZ, taka deklaracja uzasadnia założenie, że osoby zaangażowane do realizacji projektu, takie jak pracownik zaangażowany do obsługi sekretariatu, a więc de facto biura projektu, będzie zlokalizowany w owym biurze ,a nie w siedzibie beneficjenta oddalonej od miejsca realizacji projektu o prawie 350 km. Za nieracjonalne i nieuzasadnione należy w ocenie organu uznać przyjęte przez Odwołującą rozwiązanie, w którym zaangażowała ona pracownika sekretariatu, który wykonywał swą pracę poza biurem projektu, a jednocześnie ponosiła i rozliczała w projekcie wydatki związane z odbywanymi przez niego podróżami służbowymi do miejsca realizacji działań projektowych. W związku z tym IZ PO KL przychyliła się zarzutu organu I instancji w zakresie uznania wydatków w kwocie [...]zł – związanych z podróżą służbową R. C. do biura projektu oraz punktów przedszkolnych – za niespełniające warunków kwalifikowalności określonych w Wytycznych i tym samym za niekwalifikowalne. Wskazała jednocześnie, że naruszenie Wytycznych oraz umowy (§ 3 ust. 4) stanowi naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o którym mowa w art. 184 ufp. Tym samym spełniona została dyspozycja art. 207 ufp. zgodnie z którą " w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji." Organ odwoławczy wskazał nadto, że procedura dochodzenia zwrotu środków od beneficjentów programów operacyjnych finansowanych ze środków publicznych (wspólnotowych oraz krajowych) została ściśle określona w przepisach o finansach publicznych (i stanowiących ich odzwierciedlenie postanowieniach § 13 umowy o dofinansowanie projektu). Zgodnie z nimi, postępowanie mające na celu zwrot nieprawidłowo wydatkowanych środków publicznych następuje na drodze administracyjnej. Potwierdzeniem powyższego jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który zapadł w analogicznej sprawie ( I SA/Gd 1115/10). Decyzję organu odwoławczego zaskarżyła Fundacja [...] w K. wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie toczącego się postępowania. Skarżąca wskazała, iż uważa wydaną decyzję za wadliwą ze względu na to, że czyn nie naruszał norm prawa powszechnie obowiązującego. Decyzja została wydana w oparciu o Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, które to wytyczne nie są aktem normatywnym. Znajduje to odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. ( sygn. Akt P 1/11). W tym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż: 1. Art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 i Nr 157, poz. 1241) przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie , w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji. 3. Art. 30c ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji. Wobec powyższego Skarżąca uważa za niesłuszną decyzję o uznaniu części wydatków znajdujących się w katalogu kosztów pośrednich za niekwalifikowalne, bowiem definicja kosztów pośrednich nie znajduje się w jakimkolwiek akcie prawa powszechnie obowiązującego a jedynie w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Kapitał Ludzki będących aktem prawa wewnętrznego. Zdaniem Skarżącej ocena czy kwestionowane wydatki spełniają wymagania kwalifikowalności powinna zostać dokonana zgodnie z par. 31 Umowy o dofinansowanie projektu przez sąd powszechny a nie na poziomie arbitralnej decyzji Instytucji Zarządzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jedyny zarzut jaki w istocie formułuje skarżąca dotyczy uznania, iż kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o wytyczne dotyczące kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, które nie są aktem normatywnym, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. wydanego w sprawie o sygn. akt P 1/11. Otóż powyższym wyrokiem Trybunał istotnie orzekł, że art. 30b ust.1 zdanie pierwsze i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. nr 84/2009 poz. 712 ze zm.) w zakresie w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa jest niezgodny z art. 87 Konstytucji. Za niezgodny z w/w przepisem Konstytucji uznano także: - art.30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (u.z.p.p.r.) w zakresie w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, - art. 5 pkt. 11 u.z.p.p.r. przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny orzekł także, iż w/w przepisy u.z.p.p.r. w zakresie wskazanym przez Trybunał Konstytucyjny tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Takie ogłoszenie miało miejsce w Dzienniku Ustaw z dnia 27 grudnia 2011 r. (nr. 279 poz. 1644), a zatem w dacie zawarcia umowy o dofinansowanie realizacji projektu POKL pod nazwą "[...]" tj. w dniu [...] maja 2010 r. przywoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego jeszcze nie było. Choćby, więc tylko z tego powodu skarżąca nie może powoływać się na to rozstrzygnięcie. Należy zwrócić uwagę także na to, że w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ustawą z dnia 19 kwietnia 2013 r. dokonał zmiany u.z.p.p.r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 714). Zgodnie z art. 5 ustawy zmieniającej ustawa weszła w życie z dniem 28 czerwca 2013 r. z wyjątkiem art. 2 ust. 2, który wszedł w życie z dniem ogłoszenia. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego o którym mowa dotyczył kwestii zastosowania określonego rodzaju przepisów w zakresie naboru wniosków, a także uznanie prawa strony do wnoszenia środków odwoławczych w toku postępowania o dofinansowanie projektu w tym zaskarżenia rozstrzygnięcia organu do sądu na podstawie tychże przepisów. W tym stanie rzeczy skutki prawne jakie wywołał w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie mogą mieć znaczenia dla sprawy niniejszej a już na pewno nie w takim zakresie w jakim chciałaby tego skarga. Skarżąca winna poza tym pamiętać, iż podpisując umowę o dofinansowanie projektu (której podpisać wcale nie musiała) przyjęła na siebie szereg zobowiązań z niej wynikających. Podważanie tychże zobowiązań obecnie, a więc wówczas kiedy środki finansowe przyznane na jej podstawie zostały spożytkowane nie ma uzasadnienia prawnego. Sąd nie podziela również tezy skarżącej jakoby zwrot środków uznanych za niekwalifikowalne miał być rozstrzygany na drodze cywilnoprawnej. Taka teza nie znajduje oparcia tak w umowie o dofinansowanie projektu (zob. § 13 tej umowy) jak i w przepisach obowiązującego prawa, w tym zwłaszcza w ustawie o finansach publicznych, która expressis verbis przewiduje dochodzenie ich zwrotu na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Poza tym kwestia ta była przedmiotem oceny judykatury (zob. m.in. przywoływany przez organ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA/Gd 1115/10), który jednoznacznie wskazuje tu na właściwość drogi administracyjnoprawnej. Niejako na marginesie powyższego wskazać należy, iż wszystkie argumenty natury materialnoprawnej przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia uznać należy za właściwe, w związku z czym tutejszy sąd uznaje je za własne. Podstawą wyroku jest art. 151 p.p.s.a.