V SA/Wa 1755/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Asesor WSA - Andrzej Kania (spr.), Protokolant - Beata Trawińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... kwietnia 2007 r. Nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy Uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy Zaskarżoną decyzją z ... kwietnia 2007 r., nr ... Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w części decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... grudnia 2006 r., nr ... o odmowie umorzenia M. J. należności z tytułu składek i umorzył należności z tytułu składek za okres ... r. do ... r. na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; utrzymał w mocy decyzję Zakładu w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres ...r. do ... r. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Pismem 3 listopada 2005 r. strona wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddziału w Z., Inspektoratu w T. o umorzenie zaległości wobec ZUS. W uzasadnieniu wniosku powołała się na trudności na rynku pracy w usługach krawieckich oraz na złamanie ręki z przemieszczeniem. Dodała, że jest bez pracy, ma zaległości w opłacaniu czynszu i nie posiada żadnego majątku. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z ... grudnia 2006 r., nr ... odmówił umorzenia stronie wnioskowanych należności z tytułu składek w tym na : ubezpieczenia społeczne, za okres ... r., w łącznej kwocie ... zł. (w tym z tytułu: składek - ... zł., odsetek liczonych na dzień ... r. - ... zł., kosztów upomnienia ... zł.), ubezpieczenie zdrowotne za okres ... w łącznej kwocie ... zł. (w tym z tytułu składek- ... zł., odsetek liczonych na dzień ... r. - ... zł., kosztów upomnień ... zł.), Fundusz Pracy za okres: ... r. w łącznej kwocie ... zł. (w tym z tytułu składek - ... zł., odsetek za zwłokę liczonych na dzień ... r. - ... zł., kosztów upomnień ... zł.). W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust. 3 a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 137, poz. 887 ze zm); powoływanej dalej jako ,,u. s. u. s--. Uzasadniając decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych przytoczył treść przepisów art. 28 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. regulujących umarzanie należności z tytułu składek a także § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytuł składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Stwierdził, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawi zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Na dzień dzisiejszy strona nie posiada stałego źródła utrzymania, nie ma wartościowego majątku ruchomego ani nieruchomości, a w utrzymaniu stronie pomaga matka emerytka. Pomimo trudnej sytuacji finansowej płatnik pozostaje w aktywności zawodowej, nie ma orzeczonego stopnia niepełnosprawności, występuje więc możliwość spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu. Zdaniem organu konstrukcja art. 28 u.s.u.s. umożliwia umorzenie należności pod warunkiem spełnienia wymienionych kryteriów a nie obliguje do jego przyznania. Można odmówić umorzenia należności z tytułu składek nawet w przypadku wystąpienia przesłanek przewidzianych w przepisie art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pacy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu decyzją z ... kwietnia 2007 r., nr ..., uchylił w części decyzję Zakładu z ... grudnia 2006 r., nr ... o odmowie umorzenia M.J. należności z tytułu składek i umorzył należności z tytułu składek za okres ... r. do ... r. na ubezpieczenia społeczne (w łącznej kwocie ... zł.), ubezpieczenie zdrowotne (w łącznej kwocie ... zł.) oraz Fundusz Pracy (w łącznej kwocie ... zł.); utrzymał w mocy decyzję Zakładu w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (w łącznej kwocie ... zł.), ubezpieczenie zdrowotne (w łącznej kwocie ... zł.) oraz Fundusz Pracy (w łącznej kwocie ... zł.) - za okres ... r. Decyzja wydana została na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) powoływanej dalej jako: ,,k.p.a.--. Uzasadniając decyzję organ wymienił sytuacje w których zachodzi całkowita nieściągalność należności, dające podstawę do umorzenia należności zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Na podstawie analizy całej zebranej w sprawie dokumentacji organ stwierdził, iż nie wystąpiły przesłanki, które uzasadniałyby umorzenie stronie należności w oparciu o wymieniony przepis ustawy systemowej. Odnosząc się do przesłanek umarzania należności, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, przewidzianych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipa 2003 r. a dotyczących należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, organ wskazał, że umorzenie może nastąpić gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia gdyż opłacenie należności z tytułu składek może pozbawić stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z uwagi na brak źródła dochodu spłata zaległości w pełnej kwocie pozbawiłaby stronę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych w długim okresie czasu. Następnie organ stwierdził, że częściowe umorzenie należności z tytułu składek za okres ... w kwocie ... zł. wraz z odsetkami za zwłokę oraz kosztami upomnień wpłynie na poprawę sytuacji finansowej strony, co umożliwi stronie spłacenie pozostałego zadłużenia wraz z odsetkami za okres .... w wysokości należności głównej ...zł. plus odsetki do dnia zapłaty w łącznej oraz pozostałe koszty upomnień. Na powyższą decyzję skarżąca, pismem z 25 kwietnia 2007 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o umorzenie należności. Z kontekstu skargi wynika, że dotyczy ona decyzji w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Uzasadniając skargę powołała się sytuację materialną oraz zdrowotną. Podała, że nie posiada majątku, jest bez pracy, na utrzymaniu matki emerytki. Choruje na kręgosłup, serce oraz nerwy, nie leczyła się jednak ponieważ nie miała środków na wizyty u lekarza oraz leki. Nie stać jej było na opłacanie składek ZUS, z trudnością wiązała koniec z końcem aż w końcu z powodu braku klientów jej działalność upadła. Od 31 stycznia 2006 r. bezskuteczne szuka pracy. Do skargi załączyła kopie zaświadczenia lekarskiego, kartę wypisową z wynikami badań lekarskich, kopie protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego, protokołu przyjęcia wyjaśnień, spisu składników majątku oraz pisma ZUS z 29 marca 2006 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 11 października 2007 r. skarżąca podtrzymała prośbę o umorzenie zaległości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: ,,p.p.s.a.--, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami procedury administracyjnej jak i z normami prawa materialnego doszedł do przekonania o konieczności uchylenia skarżonej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona w sprawie decyzja została wydana z naruszeniem przepisów formalnych, zawartych w k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyniło zasadnym uwzględnienie skargi. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek należy do kompetencji organów. Sąd Administracyjny nie jest władny do umorzenia należności z tytułu składek, zgodnie z wnioskiem skarżącej zawartym w skardze. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako: "k.p.a.", chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Podstawą materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Całkowita nieściągalność zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. zachodzi gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w zacytowanym art. 28 ust. 3 u.s.u.s. (przesłanki całkowitej nieściągalności należności) jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których należy uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Literalna wykładnia art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie pozostawia wątpliwości, że wymienione w tym przepisie okoliczności, jeżeli zaistnieją, samoistnie stanowią o całkowitej nieściągalności należności dłużnika. Okoliczności potwierdzające całkowitą nieściągalność nie podlegają zatem dodatkowej ocenie organów właściwych do umorzenia należności z tytułu składek lecz wiążą te organy w zakresie ustalenia całkowitej nieściągalności. Natomiast wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., daje możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ orzekający stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Tym samym uznał, że w sprawie nie wystąpiła żadna z sytuacji przewidzianych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., stanowiąca o całkowitej nieściągalności. Prezentując stanowisko w tym zakresie organ nie odniósł się do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie i znajdujących się w aktach administracyjnych. Uwadze Prezesa Zakładu uszły ustalenia zawarte w dokumencie Zakładu ,,Wniosek o umorzenie należności--, w którym w punkcie 3 ,,Podjęte działania egzekucyjne i ich skutki-- zawarte są informacje dotyczące egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. . (vide k. 52-55 akt administracyjnych). Zgodnie z nimi postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącej jest bezskuteczne z uwagi na brak składników majątkowych podlegających egzekucji, nie zdołano również wyegzekwować kosztów egzekucyjnych. W omawianym dokumencie wskazana jest również data (bezskutecznego) zakończenia postępowania egzekucyjnego (02.12.2005 r.), przypadająca przed wydaniem zaskarżonej decyzji w sprawie. Nie ocenienie przez Prezesa Zakładu powyższego dowodu potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego naruszone zostały art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obligujące organ administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych samych względów naruszony został art. 80 k.p.a. zobowiązujący organy do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji jest wadliwe ponieważ wbrew art. 107 § 3 k.p.a. organ odwoławczy nie wyjaśnił w nim przyczyn z powodu których omówionemu dowodowi, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uchybienie powyższym przepisom postępowania w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ informacje zawarte w aktach administracyjnych mogą potwierdzić, że wobec skarżącej, wbrew twierdzeniu organu, zaistniały przesłanki całkowitej nieściągalności, tj. sytuacje gdy naczelnik urzędu skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję oraz gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s.). Poza sporem jest natomiast to, iż skarżąca pozostaje bez pracy a także, że nie posiada majątku ruchomego lub nieruchomości, który pozwoliłby na wyegzekwowanie należności z tytułu składek. Konstrukcja instytucji umorzenia należności z tytułu składek, określona w u.s.u.s., wskazuje, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w pierwszej kolejności rozważeniu organów winny podlegać przesłanki z art. 28 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. a następnie, ewentualnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Wobec wadliwego przeprowadzenia postępowania, w odniesieniu do przepisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s., niecelowym jest ocenianie zasadności odmowy umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. Rozstrzygając ponownie Prezes Zakładu winien uwzględnić pogląd Sądu zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku. W szczególności winien ocenić informacje ustalone przez Zakład i zawarte w aktach administracyjnych a dotyczące stwierdzenia przez naczelnika urzędu skarbowego braku majątku skarżącej podlegającego egzekucji oraz niemożności wyegzekwowania kosztów egzekucyjnych w kontekście treści art. 28 ust. 2 w związku z ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. Powyższe winno znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności. Organ, orzekając na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym, tak jak w niniejszej sprawie, ma bowiem prawo wyboru rozstrzygnięcia, a to znaczy, że nawet w sytuacji uznania, iż strona spełnia przesłanki w nim wskazane, może wydać negatywne dla niej orzeczenie, przy czym, przed jego podjęciem winien rozważyć interes społeczny i słuszny interes strony, tj. w odpowiedni logiczny sposób przedstawić swoje argumenty również i w tym zakresie. Gdyby natomiast w sprawie nie zachodziła całkowita nieściągalność, to nie byłoby prawnej możliwości rozważania umorzenia należności w trybie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Wówczas istniej możliwość umorzenia należności w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami, w trybie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wobec negatywnego charakteru zaskarżonej decyzji Sąd nie uznał za zasadne zastosowania przepisu określonego w art. 152 p.p.s.a.