V SA/Wa 1760/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Robert Żukowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi S. w Ł. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu należności z tytułu niezgodnego z przeznaczeniem wydatkowania dotacji. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z dnia (...) lutego 2005 r. nr (...); 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz S. w Ł. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Minister Zdrowia umorzył postępowanie w sprawie zwrotu należności od U. [...] w Ł. zwanego dalej: "S." w kwocie 80.452,31 zł wraz z odsetkami za zwłokę, powstałej z tytułu niezgodnego z przeznaczeniem wydatkowania dotacji otrzymanej od Ministra Zdrowia na podstawie umowy z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...]. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, iż postępowanie w przedmiotowej zostaje umorzone, ponieważ w dniu 16 listopada 2004 r. S. dokonał zwrotu przedmiotowej należności, ustalonej decyzjami Ministra Zdrowia nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. oraz nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., w związku z czym postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Postanowieniem z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt V SA/Wa 1867/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S. na powyższą decyzję, wskazując na niewyczerpanie środków zaskarżenia jakie służyły skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. Pismem z dnia 30 października 2006 r. S. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w I instancji decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] o umorzeniu postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Minister Zdrowia przywrócił termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2005 r. o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż zgodnie z umową nr [...], zawartą w dniu [...] listopada 2000 r., pomiędzy Ministrem Zdrowia a S., w ramach realizacji "Programu działań osłonowych i restrukturyzacji w ochronie zdrowia", została przyznana dotacja w kwocie 200.000,00 zł na realizację zadania, związanego z doposażeniem [...]. Końcowe rozliczenie środków finansowych, stanowiące zestawienie faktur na realizację powyższych zadań było podstawą do stwierdzenia, że kwota 80.452,00 zł, została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem. Organ wyjaśnił, iż restrukturyzacja [...], nie mogła być związana z wydatkowaniem otrzymanych środków finansowych na bieżącą działalność S. W przedstawionym przez S. rozliczeniu, Ministerstwo Zdrowia zakwestionowało faktury wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem, tzn. na zakup jednorazowych ubrań, środków czystości, probówek, jednorazowych igieł, druków [...] itp. Ponadto, stwierdzono przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków, tj. faktury były opłacone po terminie wynikającym z umowy, czyli po dniu 31 grudnia 2000 roku. Minister zaznaczył, iż należność budżetu państwa w kwocie 80.452,00 zł, powstała w związku z wydatkowaniem przez S. środków budżetowych niezgodnie z przeznaczeniem i jest niepodatkową należnością budżetu państwa w rozumieniu przepisów art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Organ wyjaśnił, iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w związku z postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2004 r. sygn. akt III SA/Wa 1175/04 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w dniu 3 listopada 2004 r. wezwano S. do zwrotu należności budżetu państwa w kwocie 80.452,31 zł wraz z odsetkami. W dniu 16 listopada 2004 r. S. przekazał na rachunek dochodów Ministerstwa Zdrowia kwotę 158.638,39 zł z tego należność główna 80.452,31 oraz odsetki w kwocie 78.186,08 zł. Minister Zdrowia stwierdził, iż brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji Nr [...] w sprawie umorzenia postępowania. W orzecznictwie bowiem utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy i nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygać na podstawie przepisów prawa materialnego lub obowiązkach indywidualnego podmiotu - wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt III SA 2225/01. Minister wskazał, iż zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104), zobowiązany jest do wydania decyzji określającej kwotę do zwrotu, w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie. Kwota dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem została zwrócono na rachunek Ministerstwa Zdrowia. W ocenie Ministra, w takim przypadku, z uwagi na brak przedmiotu postępowania, organ administracji państwowej nie ma materialnoprawnych podstaw do rozstrzygania w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu. W skardze na powyższą decyzję S. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej: "k.p.a." poprzez przyjęcie, że istniały przesłanki do umorzenia postępowania, podczas gdy istniejący w przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie daje podstaw do przyjęcia, iż postępowanie to jest bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu zaznaczono, iż wykonanie zobowiązania w toku trwającego postępowania sądowego nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym i nie daje podstawy do jego umorzenia. S. wskazał, iż skoro w skardze w sprawie sygn. III SA/Wa 1175/04 domagał się uchylenia decyzji nakazującej zwrot dotacji, a zobowiązanie wykonał jedynie na skutek przymusu i w sytuacji grożącej mu egzekucji, to nie ma żadnej podstawy do uznania, iż dokonując tej wpłaty uznał racje organu. W ocenie skarżącego, Minister Zdrowia, umarzając postępowanie nie miał żadnych podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie to nigdy nie stało się bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpiłaby jedynie wówczas, gdyby brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stan faktyczny sprawy wykluczał zaś wyłączenie podstaw do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego, takie rozstrzygnięcie merytoryczne w kontekście istniejącego prawomocnego wyroku Sądu staje się konieczne. S. wskazał, iż wykonując wyrok Sądu organ winien zwrócić skarżącemu wpłaconą kwotę, a nie umarzać postępowanie w sprawie. Winien zatem po wyroku Sądu wydać decyzję merytoryczną, uwzględniającą zalecenia dokonane przez Sąd w uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę, Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.", w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Ponadto, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, o czym stanowi art. 135 p.p.s.a. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela pogląd skarżącego, iż wykonanie decyzji w toku postępowania sądowoadministarcyjnego nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym i nie daje podstawy do jego umorzenia. Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Należy zauważyć, iż skarżący zapłacił sporną kwotę po oddaleniu przez Sąd wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia w przedmiocie zwrotu dotacji, postanowieniem z dnia 30 września 2004 r., w uzasadnieniu którego podkreślono, że przedmiotem sporu są świadczenia pieniężne, a więc z natury rzeczy świadczenia odwracalne i w wyniku ewentualnego uwzględnienia skargi nastąpi zwrot należności wraz z odsetkami. Z uwagi na powyższe, chcąc uniknąć postępowania egzekucyjnego, S. wykonał wezwanie Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2004 r. do dokonania zwrotu spornej należności. Należy zaznaczyć, iż zapłata należności nastąpiła nie w ramach dobrowolnego wykonania decyzji ostatecznej w przedmiocie zwrotu dotacji, lecz jedynie w celu uniknięcia określonych konsekwencji (egzekucji administracyjnej). Podkreślenia wymaga przy tym, iż z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wyłącznie w sytuacji, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstawy prawnej i faktycznej do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Taką okolicznością faktyczną nie może być zatem dobrowolne uiszczenie spornej należności wyłącznie z obawy przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego zmierzającego do przymusowego wykonania decyzji ostatecznej, które następuje w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie kontroli legalności decyzji Ministra Zdrowia. W ocenie Sądu, okoliczność uiszczenia określonego zobowiązania wobec budżetu państwa z tytułu niepodatkowej należności nie może powodować, że skarżący znalazłby się w gorszej sytuacji niż podmiot, który mimo ciążącego na nim obowiązku, takiego zobowiązania by nie uiścił. Pozytywne zachowanie się adresata decyzji zobowiązującej do zwrotu dotacji nie może działać na niekorzyść zobowiązanego w kontekście takiej sytuacji, gdyby nie zachował się zgodnie z decyzją i nie uiścił ciążącego na nim zobowiązania. Podobny pogląd na gruncie prawa podatkowego wyraził Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 9 listopada 1995 r. (III ARN 50/95 oraz III ARN 51/95, OSNAPiUS 1996 nr 11, poz. 150 i poz. 151) oraz z dnia 6 lutego 2002 r. (III RN 198/00, OSNP 2002 nr 14, poz. 322) wskazując, że wyegzekwowanie należności podatkowej z rachunku bankowego strony nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, którego przedmiotem jest umorzenie tej należności. Przy czym nie zmienia istoty sprawy okoliczność, czy należność jest wyegzekwowana, czy zapłacona przez podatnika. Wykonanie obowiązku podatkowego w tej sytuacji zależy od czynnika czasu - czy podatnik zapłaci podatek będąc do tego zobowiązany z mocy prawa, czy podatek zostanie ściągnięty w drodze egzekucji. Podkreślenia wymaga również, iż decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2005 r. umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu należności została wydana przed uprawomocnieniem się wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1175/04 uchylającego decyzje Ministra Zdrowia w przedmiocie zwrotu dotacji, a zatem przed ostatecznym zakończeniem postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej. Wskazać w tym kontekście należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w świetle art. 54 § 3 p.p.s.a., stanowiącego, iż organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję tego przepisu, jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) zasadę prawa do sądu (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt I FSK 1470/06, Jur.Podat. 2007/6/84). Reasumując, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uchylenia się przez Ministra Zdrowia od merytorycznego rozpoznania sprawy, poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wobec powyższego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Zdrowia winien przeprowadzić postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu dotacji, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie może być wykonana określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 i 205 § 2 i 3 p.p.s.a.