V SA/Wa 1760/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia ... sierpnia 2020 r. nr ... w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę. Przedmiotem skargi Województwa P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia ... sierpnia 2020 r. nr. ... utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z ... marca 2020 r., nr ..., znak: ... określającej Beneficjentowi kwotę do zwrotu środków, pochodzących z umowy o dofinansowanie nr ..., z dnia ... lutego 2017 r. - dalej: "umowa o dofinansowanie", "Umowa", na realizację projektu pn. Przebudowa ... na odcinku granica miasta B. realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020, dalej "POPW", Oś Priorytetowa II - Nowoczesna Infrastruktura Transportowa, Działanie 2.2 Infrastruktura drogowa - dalej: "Projekt", w wysokości 70.427,25 zł, wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu na rachunek PARP, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Przedmiotowa decyzja zapadła następującym stanie faktycznym. W dniu ... lutego 2017 r. pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości, dalej "PARP" lub "Organ", a Województwem P., dalej "Beneficjent", "Strona" lub "Województwo", została zawarta umowa o dofinansowanie nr ..., dalej "Umowa" lub "umowa o dofinansowanie", której przedmiotem było dofinansowanie projektu pn. "Przebudowa ... na odcinku granica miasta B", dalej "Projekt". Umowa została zmieniona dwoma aneksami: nr ... z dnia ... września 2017 r. oraz nr ... z dnia ... listopada 2017 r. Departament Audytu Środków Publicznych Wydział Terenowy Audytu w B., dalej "Instytucja Audytowa" przeprowadził audyt przedmiotowego Projektu, który miał miejsce w okresie od dnia 6 czerwca 2018 r. do dnia 30 lipca 2018 r. Zakres kontroli objął m.in. wniosek o płatność nr .... Ustalenia zespołu audytowego zostały przedstawione w dokumencie z dnia ... września 2018 r. o sygn. ... pt. "Podsumowanie ustaleń dokonanych w projekcie nr ... pn. "Przebudowa ... na odcinku granica miasta B. " w ramach prowadzonego audytu operacji Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020", dalej "Podsumowanie ustaleń". W rezultacie przeprowadzonego audytu stwierdzono, iż w ramach kontraktu na roboty budowlane pn. "Budowa i rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr ... wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą na odcinku B. wraz z obejściem m. O. i m. K." doszło do przekroczenia faktycznie wykonanej ilości robót dotyczących karczowania zadrzewień i poszycia z wywozem drewna, karpiny i gałęzi w stosunku do ilości wynikającej z przedmiaru robót. Zdaniem Instytucji Audytowej przekroczenie w stosunku do przedmiaru robót wynikało z błędnie przygotowanej dokumentacji przetargowej, co spowodowane było niedochowaniem należytej staranności podczas jej przygotowania. Przekroczenie o ok. 469% dotyczyło pozycji kosztorysowej nr 1.2.6. Wydatki z tytułu przekroczenia faktycznej ilości robót w odniesieniu do ilości przewidzianej w przedmiarze robót, rozliczone we wniosku o płatność nr ..., zostały uznane za niekwalifikowane jako nie spełniające warunków kwalifikowalności określonych w rozdziale 9 pkt 3a Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w Programie Operacyjnym Polska-Wschodnia 2014 -2020 r., dalej "Wytyczne". Powyższa okoliczność skutkowała koniecznością wyliczenia wydatków niekwalifikowanych w wysokości 70.427,25 zł. Pismem z dnia ... września 2018 r. PARP przekazała Beneficjentowi Podsumowanie ustaleń, zwracając się jednocześnie o odniesienie się do ustaleń Instytucji Audytowej wskazanych w ww. dokumencie. Pismem z dnia ... września 2018 r. Strona przedłożyła swoje stanowisko wskazując, iż przekroczenie faktycznie wykonanej ilości robót dotyczących karczowania zadrzewień i poszycia z wywozem drewna, karpiny i gałęzi w stosunku do ilości wynikającej z przedmiaru robót jest naturalne w kontraktach obliczanych obmiarowo. Beneficjent podkreślił, że zwiększenie pozycji 1,2.5 odbyło się przy jednoczesnym zmniejszeniu wykonania pozycji 1.2.5. Zdaniem Beneficjenta na brak nieprawidłowości w rozliczeniu pozycji objętych karczowaniem wskazuje również fakt, że łączna powierzchnia uwzględniona w kosztorysie w pozycjach 1.2.5. i 1.2.6 była zbliżona do powierzchni objętej faktycznym zakresem prac tj. odpowiednio 5,93 ha wobec 5,69 ha. W piśmie z dnia ... października 2018 r. Instytucja Audytowa potwierdziła, iż wydatki z tytułu przekroczeń faktycznej ilości robót w stosunku do ilości wskazanej w przedmiarze robót, należy zaliczyć do wydatków niekwalifikowanych. Następnie PARP przyjęła ustalenia poczynione przez Instytucję Audytową za własne. Pismem z dnia 22 listopada 2018 r. PARP poinformowała P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. (zwany dalej PZDW), iż w następstwie audytu przeprowadzonego przez Instytucję Audytową stwierdzono niezgodność wydatków poniesionych na karczowanie zadrzewień i poszycia z wywozem drewna, karpiny i gałęzi (przekroczenie pozycji kosztorysowej) z zasadami kwalifikowalności określonymi w przepisach unijnych i krajowych. Stwierdzono, że nieprawidłowość ta wynika z błędnie przygotowanej dokumentacji przetargowej, braku należytej staranności podczas jej przygotowania i narusza pkt 3a rozdziału 9 Wytycznych. W tymże piśmie PARP wyliczyła kwotę wydatków niekwalifikowanych na 70 427,25 zł, wskazując, że wydatki zostały w całości sfinansowane ze środków unijnych (100% dofinansowania). Jednocześnie PARP, na podstawie art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm.); dalej: "u.f.p.", wezwała PZDW do zwrotu kwoty 70.427,25 zł na rachunek bankowy PARP lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnej płatności. W piśmie z dnia 29 listopada 2018 r. Dyrektor PZDW, działający z upoważnienia Zarządu Województwa, wskazał na niezasadność dokonania korekty i nie wyraził zgody na zwrot dofinansowania, jak również dokonania potrącenia z kolejnej płatności. W dniu 22 stycznia 2019 r. PARP wezwała Beneficjenta ponownie do zwrotu środków ze wskazaniem jako adresata niniejszego wezwania Województwo P. reprezentowane przez Dyrektora PZDW. Pismem z dnia 30 stycznia 2019 r. Województwo P. reprezentowane przez Dyrektora PZDW odmówiło zwrotu środków bądź wyrażenia zgody na pomniejszenie płatności o kwotę wynikającą z korekty. Decyzją z ... marca 2020 r., nr ..., znak: ... Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości określił Beneficjentowi kwotę do zwrotu środków w wysokości 70.427,25 zł, wraz z odsetkami. Skarżąca odwołała się od powyżej decyzji. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Funduszy i Polityki Regionalnej utrzymał w mocy decyzję z ... marca 2020 r. Minister zauważył, iż zgodnie ze stanowiskiem Strony, zawartym w odwołaniu, które jest powieleniem poglądów Beneficjenta na wynik audytu ujęty w Podsumowaniu ustaleń Instytucji Audytowej, nieprawidłowość nie miała miejsca z racji sumarycznej zgodności pozycji kosztorysowych 1.2.5 i 1.2.6 przedmiaru robót z ich faktyczną realizacją co potwierdzać ma obmiar powykonawczy (tj. różnica wyniosła 0,24 ha co stanowiło różnicę pomiędzy obmiarem powykonawczym a sumą pozycji 1.2.5 i 1.2.6 przedmiaru zawartego w kosztorysie inwestorskim, zawartym w dokumentacji przetargowej). Wyjaśnił, iż Beneficjent zawarł 20 czerwca 2017 r., po uprzednim przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego (wszczętego w dniu 2 listopada 2016 r.), umowę na roboty budowlane nr ... pn. "Budowa i rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr ...wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą na odcinku B. wraz z obejściem m. O. i m. K.", dalej "umowa na roboty budowlane". Umowa na roboty budowlane została zawarta pomiędzy Województwem reprezentowanym przez PZDW a Konsorcjum firm: T. P. S.A, U. S.A., B sp. z o.o., A. B. "K. T." oraz Przedsiębiorstwo E. U. i M. sp. z o.o., w którym T. P., występowała jako lider. Umowa na roboty budowlane miała charakter kosztorysowy. Zakres przewidzianych w niej robót ilościowych wynikał m.in. z kosztorysu ofertowego dla branży drogowej przedmiaru dla branży drogowej, stanowiących załącznik do Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia, dalej "SIWZ". Na podstawie § 3 ust. 5 umowy na roboty budowlane: "Za wartość wykonanych robót budowlanych strony uznają iloczyn ilości odebranych robót budowlanych, ustalonych na podstawie sprawdzonych i zatwierdzonych przez Zespół Nadzoru Inwestorskiego obmiarów i odpowiadających im określonych umową i ofertą cen jednostkowych". Z przedmiaru robót branża drogowa wynikał następujący zakres robót: 1) poz. 1.2.5 - Karczowanie krzewów i poszycia z wywozem karpiny i gałęzi - 5,34 ha, 2) poz. 1.2.6 - Karczowanie zadrzewień i poszycia z wywozem drewna, karpiny i gałęzi - 0,59 ha. Zakres planowanej wycinki drzew oparty został o dokumentację wykonawczą przygotowaną w 2016 r. na zlecenie PZDW przez firmę L. P. sp. z o.o. Z dokumentacji wynikało m in. że inwentaryzacja drzew i krzewów kolidujących z projektowaną inwestycją została przeprowadzona w 2014 i 2015 r. Niniejsza inwentaryzacja stanowiła podstawę szacowania powierzchni drzew i krzewów do wycinki w przedmiarze robót będącym załącznikiem do SIWZ. W toku postępowania przetargowego na roboty budowlane zgłaszano PZDW nieaktualność inwentaryzacji powierzchni objętej karczowaniem i wycinką, co zostało szczegółowo opisane w Decyzji, lecz mimo to, PZDW jako Zamawiający nie skorygował kosztorysu. Powyższe działanie organ odwoławczy, uznał za sprzeczne z normami zawartymi w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, z późn. zm.); dalej: "P.z.p." w związku art. 35 ust. 1 i 2 P.z.p., ponieważ Beneficjent nie dochował należytej staranności przy szacowaniu zamówienia. Wyjaśnił, iż w sytuacji, gdy inwentaryzacja drzew do wycinki była sporządzona w 2014 i 2015 r., a zamówienie zostało wszczęte pod koniec 2016 r., można było przewidzieć, że pierwotne obmiary staną się nieaktualne z racji znacznego upływu czasu, a pozycja kosztorysowa 1.2.6 - karczowanie zadrzewień i poszycia z wywozem drewna, karpiny i gałęzi zwiększy się kosztem pozycji kosztorysowej 1.2.5. - karczowanie krzewów i poszycia z wywozem karpiny i gałęzi. Organ zauważył, iż Strona otrzymała sygnały od potencjalnych oferentów na etapie składania zapytań do SIWZ, że dokumentacja w tym zakresie jest niezgodna ze stanem faktycznym, lecz Zamawiający pomimo tego nie dokonał korekty kosztorysu ofertowego do SIWZ. Zdaniem Organu odwoławczego brak staranności działania Beneficjenta spowodował, że uległa znacznemu zwiększeniu wartość robót dotyczących karczowania drzew o te związane z karczowaniem zadrzewień, które porosły na terenie objętym inwestycją. Istotą kontraktu obmiarowego (umowa na roboty budowlane miała charakter obmiarowy) jest to, że ryzyko przeszacowania lub niedoszacowania poszczególnych robót obciąża Zamawiającego. Podniósł, iż istotną przesłanką stwierdzenia nieprawidłowości jest zatem brak działań na etapie przygotowania postępowania ze strony Beneficjenta, które zabezpieczałyby nieprzekroczenie kosztów realizacji inwestycji. Zdaniem organu Beneficjent powinien przewidzieć, iż z uwagi na upływ czasu od inwentaryzacji, zwiększeniu ulegnie poz. 1.2.6 Karczowanie zadrzewień i poszycia z wywozem drewna, karpiny i gałęzi - 0,59 ha w stosunku do poz. 1.2.5. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż naruszenie przepisów art. 32 ust. 1 P.z.p. w związku art. 35 ust. 1 i 2 P.z.p. przez Beneficjenta nastąpiło poprzez brak adekwatnych działań na etapie przygotowania zamówienia (właściwego szacowania części zamówienia dotyczącego karczowania zadrzewień), które zabezpieczyłyby wzrost kosztów inwestycji współfinansowanej ze środków europejskich. Zdaniem organu stwierdzona nieprawidłowość wynika z także naruszenia zasad należytej staranności wymaganej na etapie opisywania przedmiotu zamówienia przez Beneficjenta, o której mowa w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, co skutkuje nieuznaniem za kwalifikowane wydatków określonych w pkt 3 lit. a rozdziału 9 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Odnosząc się do argumentacji Strony zawartej w odwołaniu, dotyczącej sumowania dwóch różnych pozycji kosztorysowych i stwierdzenia, iż suma zaplanowanej ilości robót prawie się zgadzała z ilością robót wykonanych co prowadzi do konkluzji Strony, że istotna różnica jej zdaniem nie wystąpiła, organ stwierdził, iż uważa ją za błędną i nie mającą uzasadnienia w stanie faktycznym. Wyjaśnił, iż istotną bowiem kwestią, z której wynika niemożność uznania kwalifikowalności wydatków Strony przy zwiększeniu wartości zamówienia dla pozycji kosztowej 1.2.6 jest różnica cen jednostkowych dla poszczególnych obu pozycji kosztorysowych (tj. odmiennych pozycji przedmiaru robót, będących podstawą wyceny ofert w postępowaniu przetargowym): 1) pozycja 1.2.6-25 425,00 zł dla 1 ha, 2) pozycja 1.2.5 - 9 763,20 zł za 1 ha. Zgodnie z powyższym ze względu na zastosowanie całkowicie odmiennych cen jednostkowych, adekwatnych do odmiennego zakresu obu pozycji przedmiaru robót, organ nie uznał, że pozycje 1.2.5 i 1.2.6 można traktować łącznie i przyjąć, że przekroczenie na pozycji 1.2.6 jest równoważone przez zmniejszenie na pozycji 1.2.5. Organ odwoławczy uznał argumentację w tym zakresie za bezpodstawną a przekroczenie (zwiększenie o 469,49%) faktycznie wykonanej ilości robót dotyczących pozycji kosztorysowej 1.2.6 za wydatek niekwalifikowany, w sposób rażąco odbiegający od wartości ujętych w niezaktualizowanym kosztorysie ofertowym. Organ odwoławczy zaznaczył, że PARP prawidłowo zastosowała, zgodnie z § 16 ust. 9 Umowy, przepisy rozporządzenie w sprawie taryfikatora, w szczególności przepisy § 2 ust.1 oraz § 4. Wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie jest możliwe precyzyjne wskazanie kwoty nieprawidłowości i kwota ta została prawidłowo przez PARP wyliczona. Następnie organ odwoławczy wskazał na podstawy prawne wydanej decyzji zarówno prawa krajowego oraz wspólnotowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że przesłanką wystarczającą do wydania decyzji o zwrocie środków jest sam fakt naruszenia przez stronę procedur zawartych w art. 184 u.f.p., podczas gdy przesłanką konieczną jest również zaistnienie szkody po stronie instytucji finansującej, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niesprostanie obowiązkowi stania na straży praworządności, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli w ten sposób, że nie dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego w postaci obmiaru powykonawczego i rozliczenia 1.2.5. i 1.2.6., co skutkowało przyjęciem, że suma ostatecznie rozliczonych powierzchni przekracza sumaryczną ilość określoną w przedmiarze i kosztorysie ofertowym oraz że Beneficjent zrealizował zadanie w sposób niezgodny z procedurą opisaną w art. 184 ustawy o finansach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z uwagi na objęcie Warszawy strefą czerwoną z tytułu panującej pandemii i wydanie zarządzeń przez Prezesa NSA nr 39 z dnia 16 października 2020 r. i Prezesa WSA z dnia 16 października 20 r. nr 21 o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej w trybie posiedzeń niejawnych, sprawę przekazano do rozpoznania w trybie niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 1842). Przepis ten stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. - w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Stosownie do art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Środki przekazane Beneficjentowi na podstawie Umowy stanowią środki, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Pod pojęciem "inne procedury", o których mowa w art. 184 u.f.p., należy rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Wspomniane reguły nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. Z kolei w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami niemającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjentów. Wspomniany wzór umowy składa się na dokumentację konkursową, jako załącznik do regulaminu konkursu. Uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem postanowienia umowy regulują również procedurę realizacji projektu. Przy takich rozwiązaniach przyjętych w prawie krajowym, w szczególności w ustawie wdrożeniowej, należało uznać, że racjonalny ustawodawca stanowiąc o "innych procedurach" obowiązujących przy wykorzystywaniu środków finansowych musiał uwzględnić rangę przepisów regulujących omawianą kwestię. Procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wynikają zatem także z umowy o dofinansowanie stanowiącej podstawowe źródło uprawnień i obowiązków ich stron, w tym Beneficjenta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II GSK 197/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/GI 718/17 oraz z dnia 12 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/GI 815/17). Takie rozumienie przepisu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym (europejskim i krajowym). Procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1925/16). Naruszenie procedur wynikających z postanowień umowy oraz procedur, których stosowanie w umowie postanowiono (określonych w innych, przywołanych w umowie aktach), stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., a co za tym idzie naruszenie tych procedur stanowi podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/GI 787/17). Jednocześnie art. 207 ust. 8 u.f.p. stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona, odpowiednio w ust. 9 lub 11, wzywa do: zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Stosownie do brzmienia art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. - po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (...). W niniejszej sprawie wskazać należy, że Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie zobowiązał się, zgodnie z § 2 ust. 2 Umowy, do realizacji Projektu zgodnie z obowiązującymi aktami prawa krajowego i unijnego, a także postanowieniami Umowy w tym: zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie Projektu, w pełnym zakresie określonym w Harmonogramie rzeczowo-finansowym stanowiącym załącznik nr 4 do Umowy, z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, z zachowaniem zasady optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu zakładanych celów oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie wskaźników zakładanych w Projekcie. Ponadto, Beneficjent zobowiązał się w § 3 ust. 1 pkt 1) Umowy do zrealizowania Projektu m.in. zgodnie z wytycznymi horyzontalnymi w zakresie kwalifikowalności wydatków i wytycznymi programowymi w zakresie kwalifikowalności wydatków, w szczególności w zakresie: ogólnych i szczegółowych zasad kwalifikowalności wydatków, wydatków niekwalifikowalnych, zamówień publicznych i zasady uczciwej konkurencji, uproszczonych metod rozliczania wydatków, dokumentowania wydatków kwalifikowalnych, dochodów generowanych w trakcie i po zakończeniu realizacji Projektu, trwałości Projektu. W myśl § 16 ust. 1 Umowy Beneficjent zobowiązany był do stosowania przepisów P.z.p. w zakresie, w jakim ustawa ta ma do niego zastosowanie. Wymóg stosowania przez Beneficjenta P.z.p. wynika w szczególności z art. 3 tejże ustawy. W rozpoznawanej sprawie udzielanie zamówień powinno nastąpić w oparciu o przepisy P.z.p. Jak prawidłowo ustalił organ strona skarżąca otrzymała środki w wysokości wyższej niż koszty kwalifikowalne, które przedstawił do rozliczenia w toku realizacji Projektu. Wydatki uznane za koszty kwalifikowalne służące rozliczeniu refundacji są niższe od przekazanych Beneficjentowi środków. Spowodowało to nadpłatę środków publicznych, tj. udzielenie wsparcia, które w istocie nie zostało poniesione na realizację Projektu. Spowodowało to naruszenie postanowień § 16 ust. 1 umowy o dofinansowanie poprzez naruszenie przepisu art. 32 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 1 i 2 P.z.p. Organ zasadnie stwierdził, że naruszenie ww. przepisów polegało na braku adekwatnych działań na etapie przygotowania zamówienia (właściwego szacowania części zamówienia dotyczącego karczowania zadrzewień), które zabezpieczyłyby wzrost kosztów inwestycji współfinansowanej ze środków europejskich. Wskazać należy, iż stwierdzona nieprawidłowość wynikała z naruszenia Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w Programie Operacyjnym Polska-Wschodnia 2014-2020 pkt 3 lit. a rozdziału 9 "Roboty zamienne (rozwiązania zamienne) oraz wydatki wynikające ze zwiększenia wartości zamówień podstawowych albo udzielenia zamówień w trybach niekonkurencyjnych". W pkt 3 lit. a ww. rozdziału Wytycznych określono warunki kwalifikowalności wydatków przy zwiększeniu wartości zamówień podstawowych. Wydatki, co do których niewłaściwe dokonano szacowania części zamówienia, co spowodowało, że ilości robót w przedmiarze i kosztorysie były zaniżone, nie spełniały warunków kwalifikowalności określonych w pkt 3 lit. a rozdział 9 Wytycznych. Ponieważ organ stwierdził fakt naruszenie procedur, wystąpiła przesłanka zwrotu przedmiotowych środków określonych w art. 207 ust. 1 u.f.p. Organ miał zatem obowiązek, a nie możliwość dochodzenia zwrotu dofinansowania. Podnieść należy, iż brak takiego dochodzenia kwalifikowany jest jako jeden z przypadków naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W związku z powyższym, Sąd stwierdza, iż zarzuty strony skarżącej w tym zakresie są bezzasadne, zaś stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia ... sierpnia 2020 r. jest prawidłowe. Zdaniem Sądu, organ w sposób prawidłowy uwzględnił wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy, zgromadził pełną dokumentację, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. i na tej podstawie prawidłowo ustalił i wyjaśnił w zaskarżonej decyzji stan faktyczny sprawy. Minister poczynił prawidłowe ustalenia co do obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie, a w szczególności w zakresie ustalenia kwalifikowalności wydatków ujętych w Projekcie. Sąd nie dopatrzył się dowolnej i jednostronnej interpretacji materiału dowodowego przez organ, jak również sprzeczności w istotnych dla sprawy ustaleniach stanu faktycznego. Stwierdzić należy, iż organ zasadnie uznał, iż w stanie faktycznym sprawy doszło do naruszenia art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p., a przy tym przestrzegał przepisów prawa procesowego. Reasumując postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób zgodny z k.p.a. Organ rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i swoje stanowisko przedstawił w wydanej decyzji. Uzasadnienie decyzji zawiera szczegółowy i wyczerpujący opis stanu faktycznego, argumentów podnoszonych przez Stronę oraz obszerne stanowisko Organu odnośnie stwierdzonego naruszenia P.z.p. i wpływu jaki mogło ono mieć na wynik postępowania. Mając na uwadze opisane powyżej okoliczności faktyczne i prawne, brak jest przesłanek świadczących o tym, aby zaskarżona decyzja była obarczona wadami wynikającymi z naruszenia przepisów postępowania, czy naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w związku z powyższym skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.