V SA/Wa 1764/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi S.Ć. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu cukru; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Dnia [...] czerwca 2006 r. S. Ć. złożył w Powiatowym Biurze Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniosek o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006, w którym zadeklarował łącznie [...] tony buraków cukrowych objętych umowami dostawy, przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego. Do wniosku załączył kopię umowy kontraktacji z dnia [...] kwietnia 2006 r. na dostawę w kampanii cukrowniczej 2006/2007 buraków cukrowych w ilości [...] tony oraz kopię umowy dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych z dnia [...] maja 2006 r. na dostawę w kampanii cukrowniczej 2006/2007 buraków cukrowych w ilości [...] ton. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał wnioskodawcy płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na 2006 r. w łącznej wysokości [...] zł, na którą składały się: płatność obszarowa w wysokości [...] zł , uzupełniająca płatność obszarowa w wysokości [...] zł oraz oddzielną płatność z tytułu cukru na 2006 r. w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wskazał, iż kwota płatności została przyznana do [...] ton buraków cukrowych, a więc do ilości surowca zakontraktowanego łącznie, zarówno w umowie kontraktacji nr [...] jak i w umowie dodatkowej kontraktacji nr [...]. Umowa nr [...] jest umową zawartą pod warunkiem, co oznacza że dodatkowe prawo do uprawy i dostawy buraków cukrowych w ilości określonej w tej umowie powstanie i może być realizowane po przyznaniu producentowi cukru przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w drodze decyzji dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru. Warunek ten spełnił się w grudniu 2006r., kiedy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzje w sprawie przyznania dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru. Dopiero po wydaniu tej decyzji producent rolny powołując się na przedmiotową umowę mógłby się ubiegać na podstawie art. 6a ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru o przyznanie płatności cukrowej w zakresie wynikającym z tej umowy. Tak więc we wnioskach składanych w 2006 r. ilości ton buraków cukrowych wskazanych w umowach dodatkowej kontraktacji nie mogły być podstawą do ubiegania się o przyznanie oddzielnej płatności cukrowej. Tymczasem płatność, co przyznał organ I instancji została przyznana Sławomirowi Ćwiekowi również na podstawie dodatkowej umowy kontraktacji buraków cukrowych. Decyzją z [...] października 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. ponownie przyznał S. Ć. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na 2006 r. w łącznej wysokości [...] zł oraz oddzielną płatność z tytułu cukru na 2006 r. w wysokości [...] zł. Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. S. Ć. został powiadomiony przez Prezesa ARiMR o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. dnia [...] grudnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezes ARiMR ustalił S. Ć. kwotę [...] zł jako kwotę nienależnie pobranej płatności z tytułu cukru, uzyskaną na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o przyznaniu oddzielnej płatności z tytułu cukru, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P., powiększoną o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczone od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. strona wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku strona podniosła, że w żaden sposób nie przyczyniła się do wydania nieprawidłowej decyzji, co do której została stwierdzona nieważność. Podniosła, że decyzja tamta została wydana na skutek wadliwego działania Biura Powiatowego ARiMR i stwierdziła, że nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania urzędnika. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieni decyzji Prezes ARiMR wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2005 r.Nr 31, poz.264 ze zm.) Prezes ARiMR ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków: 1/pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2/krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, 3/krajowych, przeznaczonych na udzielanie dopłat. Wypłacone S. Ć. środki pochodzą z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, tj. z funduszu, o którym mowa w art.11 ust.4 pkt 1 ustawy. Oddzielna płatność z tytułu cukru na rok 2006 została przekazana beneficjentowi dnia [...] stycznia 2007 r. w kwocie wynikającej z decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., tj. w kwocie [...] zł . Wobec stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. i przyznania oddzielnej płatności z tytułu cukru nową decyzją z dnia [...] października 2007 r. w kwocie [...] zł, różnica pomiędzy kwotą przyznaną decyzją, co do której stwierdzono nieważność , a kwotą przyznaną decyzją ostateczną z [...] października 2007 r. wynosi [...] zł. i tę kwotę strona zobowiązana jest zwrócić wraz z odsetkami. Prezes ARiMR zwrócił uwagę, że decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. przyznająca stronie oddzielną płatność z tytułu cukru w wysokości [...] zł została wydana zgodnie z wnioskiem strony i w całości uwzględniała jej żądanie o przyznanie płatności. Powołując się na treść art. 73 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników oraz na art. 142 a rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.Urz.UE L 345 z 2004 r.) stwierdził, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3, który stanowi, iż odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadków zwrotu kwot pieniężnych. Wyjaśnił również , że na podstawie art.11 ust.5 ustawy do kwoty nienależnie pobranej płatności ustalonej decyzją Prezesa ARiMR stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 199 7. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz.60 ze zm.) z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności oraz rozkładania płatności na raty. Zgodnie z art. 56§1 i §2 Ordynacji podatkowej stawka odsetek za zwłokę wynosi 200% podstawowej stropy oprocentowania kredytu lombardowego, ustalanej zgodnie z przepisami o NBP. Na decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] maja 2008 r. S. Ć. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniósł, że w żaden sposób nie przyczynił się do powstania nadpłaty i nie może ponosić negatywnych, finansowych konsekwencji błędnego działania powiatowego Biura ARiMR. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: ppsa, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ppsa). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 ppsa, sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W takim przypadku sąd uwzględnia skargę, mimo że wydane orzeczenie pogorszy sytuację skarżącego. Należy też zauważyć, iż na podstawie art. 135 ppsa, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Powołany przepis nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granicę skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem (v. wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 275/06, Lex nr 293171). Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] stycznia 2008r., w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie - także przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. Przed przystąpieniem do wskazania dostrzeżonych wadliwości w postępowaniu odwoławczym Sąd zauważa, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] maja 2008r., utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2008r., mocą których ustalono wysokość nienależnie pobranych należności pieniężnych z tytułu cukru za rok 2006. Sąd oceniał również działania organu administracyjnego podejmowane w toku postępowania zakończonego zaskarżonym orzeczeniem. Innymi słowy, kontrola sądowa ograniczała się do tych czynności, które podjęto od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych należności, tj. od dnia powiadomienia strony o tym postępowaniu pismem z [...] maja 2007r., do dnia wydania decyzji w drugiej instancji, tj. do [...] maja 2008r. Poza przedmiotem rozważań Sądu zostaje postępowanie, w ramach którego stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z [...] grudnia 2006r. oraz przyznano płatności bezpośrednie do gruntów rolnych oraz o oddzielną płatności z tytułu cukru na rok 2006, w nowej wysokości. Postępowanie to było bowiem postępowaniem odrębnym. Zmierzało ono do ustalenia czy przyznane decyzją z [...] grudnia 2006r. płatności są należne zgodnie z obowiązującym prawem. Natomiast drugie postępowanie było już tylko następstwem stwierdzenia, iż płatności za 2006r. nie były należne, zaś jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych oraz ustalenie obowiązku ich zwrotu. Sąd zważył, iż na gruncie prawa krajowego materialno-prawną podstawę ustalenia kwoty nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu cukru stanowi art. 11 ust. 4 ustawy z 29 grudnia 1993r., o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2005r. nr 31, poz. 264, z późn. zm.), Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków: 1). pochodzących z funduszy Unii Europejskiej (w przedmiotowej sprawie wypłacone nienależnie S. Ć. środki finansowe z tytułu oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006 pochodzą z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, tj. z funduszu, o którym mowa w tym przepisie), 2). krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, 3). krajowych, przeznaczonych na udzielanie dopłat. Doręczenie stronie decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] stycznia 2008r., nałożyło obowiązek zwrotu kwoty, wraz z odsetkami naliczonymi od dnia doręczenia stronie zaskarżonej decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Okoliczność ta, zdaniem Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przesądziła o wydaniu takiego rozstrzygnięcia wobec wypełnienia przesłanek, o których mowa w art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004r. ze zm.) – zgodnie z którym, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Zaś ust. 3 stanowi, iż odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem, a stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadków zwrotu kwot pieniężnych. Zdaniem Sądu, stanowisko Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyrażone w zaskarżonej decyzji jest przedwczesne, gdyż organ orzekający nie odniósł się do podstawowego problemu który sprowadza się do oceny, czy zaistniały przesłanki do zastosowania w sprawie art. 73 ust. 4 w/w Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który to stanowi, iż obowiązek zwrotu określony w ust. 1 tego artykułu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Rzeczą organu odwoławczego, było rozważenie treści tego przepisu. Producent rolny zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w treści skargi skierowanej do Sądu za pośrednictwem Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podnosił, że jako strona nie miał wpływu na to, iż w sprawie płatności zostały przyznane nienależnie i nie może on ponosić odpowiedzialności, ani ujemnych skutków finansowych spowodowanych błędami organów orzekających. Sąd zwraca uwagę na fakt, iż skarżący złożył wniosek w dniu [...] czerwca 2006r., w nim zadeklarował [...] tony buraków cukrowych objętych stosowanym umowami, które dołączył do wniosku, zatem zadaniem organu odwoławczego po dokładnym zapoznaniu się z wątpliwościami producenta rolnego, było wzięcie pod rozwagę faktu, iż wina w błędnym ustaleniu należności może wynikać z błędu popełnionego przez pracownika organu, a nie przez producenta rolnego. Organ odwoławczy nie rozważył sytuacji producenta rolnego w oparciu o art. 73 ust. 4 w/w rozporządzenia, co czyni skargę S. Ć. zasadną. Sąd przy tym podkreśla, iż nie przesądza o tym, czy płatności są nienależne, nie może także ustalić ich wysokości, Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Był natomiast zobowiązany do zbadania skarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie i stwierdzając, iż decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wadliwa, orzekł o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego. Tym samym sprawa ponownie zostanie rozpoznana przez właściwy organ. Rozpatrując sprawę ponownie Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązany będzie, na podstawie art. 7, art. 77, 80 w związku z art. 138 kpa., ustosunkować się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów i wątpliwości podniesionych przez producenta rolnego w odwołaniu od decyzji z [...] stycznia 2008r. oraz dokonać rzetelnej analizy i oceny materiałów sprawy (złożonego wniosku, dwóch umów kontraktacji) oraz ocenić czy u podłoża negatywnej dla wnioskodawcy decyzji nie legły błędy lub pomyłki popełnione przez pracowników organu odwoławczego. Wyniki dokonanej analizy oraz motywy rozstrzygnięcia Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa winien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji czyniąc zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku, a w związku z uwzględnieniem skargi na podstawie art. 152 w/w ustawy orzekł jak w pkt II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 ppsa.