V SA/Wa 1781/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Jóźków, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - referendarz sądowy - Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [..] kwietnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowa umorzenia należności z tytułu kosztów upomnienia Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] . Przedmiotem skargi z 11 maja 2007 r. wniesionej przez K. D. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...], wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 7 grudnia 2006r. K. D. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. o "umorzenie należności stanowiącej koszty upomnień do kwoty [...] zł". Przytaczając argumenty natury finansowej wnioskodawca wskazał jednocześnie, iż w jego ocenie obciążenie go kwotą szacowaną na ponad [...] zł. z tytułu kosztów upomnień, które organ wydrukował jednego dnia i jednorazowo mu doręczył jest w świetle prawa nieuzasadnione. Wyjaśnił, iż decyzją Urzędu Miasta w L. z dnia [...] został wykreślony z ewidencji działalności gospodarczej. W związku z powyższym złożył stosowne wnioski do Urzędu Skarbowego w L. nie mając świadomości obowiązku dokonania wyrejestrowania go jako płatnika składek w ZUS. Stosowną w tym względzie informację złożył dopiero w dniu [...]. Tymczasem otrzymał z ZUS wydrukowanych jednego dnia kilkadziesiąt egzemplarzy upomnień dotyczących braku opłaty składek za okres [...]. Upomnienia te dotyczą każdego miesiąca od [...]. wraz z należnością za każde z nich w kwocie [...] zł. Do wniosku zostały załączone przez wnioskodawcę kopie następujących dokumentów : ZWUA, ZWPA i DRA z [...]. złożonych w Zakładzie w dniu [...]., wniosku z [...]. złożonego do UM w L. i decyzji z [...]. o wykreśleniu go z ewidencji działalności gospodarczej Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu kosztów upomnienia, jak wskazano w decyzji " figurujących na Pana koncie". W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż decyzje w sprawach umorzenia należności z tytułu składek są podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.su.s. Stosownie zaś do art. 28 ust 4 ustawy umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwlokę , kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Dalej organ wskazał, iż z dokumentów, które posiada wynika, że wnioskodawca nie powołuje się na sytuację materialną czy rodzinną uniemożliwiającą uregulowanie zadłużenia, podnosząc jedynie fakt nieznajomości przepisów w zakresie obowiązku zgłoszenia do ZUS zakończenia działalności. Dalej organ przedstawiając przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zobowiązujące płatników składek do prawidłowego i terminowego ich regulowania oraz obowiązku dokonania zgłoszenia wyrejestrowania ( art. 36 ust 11 ustawy) w terminie 7 dni od zaistnienia tego faktu wskazał, że wnioskodawca uchybił powyższym przepisom, co obligowało organ do podjęcia działań celem przymusowego wyegzekwowania należności w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kierując się przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. Nr 137 poz. 1541 ze zm.) Zakład przesłał wnioskodawcy pisemne upomnienie. Dalej organ wywodził podnosząc, iż z uwagi na zbyt długi okres zaległości występujących na koncie dłużnika, nie było możliwości wystosowania jednego upomnienia obejmującego całość zadłużenia. Pismem z dnia 22 lutego 2007r. K. D. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko, zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania podkreślając, że niezasadnie obciążony został kosztami nadesłanych mu jednego dnia [...].) upomnień w ilości [...] sztuk, co w przybliżeniu stanowi kwotę [...] zł. Podkreślił, iż bezspornie ZUS ustalił, że wnioskodawca żadnego zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne,nie posiada, a zatem nie powstał również obowiązek zapłaty kosztów dodatkowych, jakimi są koszty upomnienia. Dodał , że decyzja organu w przedmiocie umorzenia należności winna być poprzedzona decyzją ustalającą obowiązek opłacenia kosztów upomnienia ze wskazaniem ich wysokości oraz podstawy prawnej - stosownie do treści art 38 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Dalej wskazał, że skoro wniosek o umorzenie został przez organ uznany za niekompletny, dłużnik winien być wezwany do jego uzupełnienia jego braków. Na koniec przedstawił swoją sytuację rodzinną i finansową. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że nie znalazł podstaw do zmiany uprzednio wydanej decyzji. W ocenie organu wniosek nie zasługuje na uwzględnienie z punktu widzenia zasad określonych w art. 28 ust 1 i 2 oraz 3 a) ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych . Nie dopatrzono się również przesłanek do umorzenia kosztów upomnienia, których wysokość, jak podano w uzasadnieniu decyzji określono na kwotę [...] zł. , z punktu widzenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki , Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.( Dz.U. Nr 141 poz. 1365). Organ rentowy ponownie analizując sprawę uznał zasadność obciążenia wnioskodawcy podaną wyżej kwotą, analizując w tym zakresie uchybienia w postępowaniu dłużnika względem organu w przypadku zakończenia przez niego działalności gospodarczej. ZUS nie uznał też za zasadny zarzut wnioskodawcy niewydania decyzji ustalającej wysokość kosztów upomnienia podkreślając, że wysokość tych kosztów wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z 27 listopada 2001r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej ( Dz.U Nr 137 poz.1543), a podstawą prawną kierowania przez wierzyciela upomnień są przepisy ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity Dz. U. 2005r. Nr 229 poz. 1954 ) i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 maja 2007 r. K. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS z [...] lutego 2007r. zarzucając naruszenie prawa materialnego i procedury administracyjnej - przepisów: art 83, art 72, art, 91, art 38, art 28 ustawy z 13 października 1998 r o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Z 2007r. Nr 11 poz. 74); przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz.U. Nr 141 poz. 1365) art. 7, art 9, art 77§1 i art 127 §3 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący zarzucił ponadto, iż wydana decyzja dotknięta jest wadą nieważności postępowania bowiem, jak twierdzi, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2005r. Sygn akt III SA/Wa 1046/05 Prezes ZUS nie był organem uprawnionym do jej wydania. Dalej wskazując na wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 stycznia 2006r. sygn akt SA/Lu 547 /05 ( publ. ONSA i WSA 2006/4/119) zarzucił, że rozstrzygnięcie wydane przez Prezesa ZUS nie powinno podlegać kontroli sądowoadministracyjnej sprawowanej przez sądy administracyjne lecz kontroli przez sąd powszechny. Niezależnie od powyższego skarżący zakwestionował zasadność obciążenia go kosztami upomnień podnosząc, że skoro od wykreślenia działalności gospodarczej nie miał obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne zdrowotne i GPi FGŚP., nie powstał również obowiązek zapłaty kosztów dodatkowych jakimi są koszty upomnienia za okres [...] r. Jednocześnie wskazał że zaskarżona decyzja winna być poprzedzona decyzją w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, a taka decyzja nie została dotychczas wydana. Jeszcze raz zakwestionował ustalenia organu co do jego sytuacji rodzinnej i majątkowej, która w jego ocenie uzasadnia pozytywne rozpoznanie jego podania w oparciu o przesłanki z art 28 ust 3 a ) u.s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności należy rozpoznać podniesiony przez skarżącego zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości skutkujący stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 1kpa. Zdaniem Sądu jest on niezasadny. Powołany w skardze wyrok WSA w Warszawie w sprawie III SA/Wa 1046/05 dotyczy decyzji wdawanych w stanie prawnym obowiązującym do 24 sierpnia 2005r. Tymczasem w sprawie niniejszej zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] kwietnia 2007r. wyniku postępowania wszczętego wnioskiem strony z dnia 7 grudnia 2006r. W tym miejscu wskazać należy, iż z dniem 24 sierpnia 2005r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 1 lipca 2005r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr 150 poz. 1248). Przepisem art.1 ust 3 powyższej ustawy zmieniony został art. 83 ust 4 u.s.u.s. Zgodnie z nowym brzmieniem powyższego artykułu od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu, przewidziane w ust.2 art 83 u.s.u.s. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym i w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie Minister Polityki Społecznej był organem właściwym do wydania decyzji po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak twierdzi skarżący, a ZUS w imieniu którego występuje Prezes. W tym miejscu bowiem należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład ( por. wyrok NSA z dnia 15.11.2006 r. sygn akt II GSK 224/06, z dnia 28.02.2007 r. sygn. akt II GSk 317/06). Zgodnie z art. 3 ust.1 u.s.u.s m.in. ZUS wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych . Natomiast w myśl art. 66.ust.1 u.s.u.s to Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Przechodząc natomiast do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za uzasadnione o ile zarzucają przedwczesność wydanych przez organ rentowy decyzji. Zauważyć należy bowiem, iż pismem z dnia 7 grudnia 2006r. wnioskodawca wystąpił o umorzenie należności stanowiącej koszty upomnień do kwoty [...]zł. Jednocześnie z treści jego pisma wynikało, że kwestionuje on obciążenie go kwotą upomnień szacowaną wstępnie przez Zakład na ponad [...] zł. i przedstawił swoją argumentację w tej kwestii. Organ rentowy bez wstępnego wyjaśnienia powyższego żądania potraktował wniosek K. D. jako wniosek o umorzenie należności i rozpoznał go w myśl przepisów art 83 ust 1 pkt 3 u.s.u.s. Tymczasem w sprawie niniejszej spór między stronami sprowadza się nie tyle do ustalenia zgodności z prawem decyzji o umorzeniu należności z tytułu kosztów upomnienia, ile do ustalenia czy istotnie, zdaniem organu rentowego ubezpieczony posiada jakiekolwiek zadłużenie wobec ZUS, a jeżeli tak to z jakiego tytułu, czy też jak twierdzi ubezpieczony nie posiada żadnych zobowiązań względem Zakładu z tytułu należności składkowych (w tym z tytułu kosztów upomnień). W tym miejscu Sąd podziela pogląd wyrażony w doktrynie, iż podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zasada związania żądaniem strony w przypadku wszczęcia postępowania na skutek wniosku strony. Zgodnie z zasadą wyrażoną przez orzecznictwo NSA treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. ( wyrok z 24 lipca 2001r. sygn. akt IV SA 1091/99 "LEX" 78924). W sprawie niniejszej , skoro wnioskodawca w piśmie z dnia 7 grudnia 2006r. o umorzenie należności, de facto zakwestionował twierdzenia organu o obowiązku uiszczenia kosztów upomnienia organ, w ocenie Sądu, winien wprzódy wysokość zadłużenia ubezpieczonego względem ZUS ustalić w drodze decyzji ostatecznej, a następnie wobec tak ustalonego zobowiązania rozstrzygać w przedmiocie ewentualnego wniosku strony o umorzenie należności. Niedopuszczalne było zdaniem Sądu ustalenie zasadności obciążenia strony należnościami z tytułu kosztów upomnień jedynie w decyzji wydanej w przedmiocie umorzenia należności składkowych( w szerokim tego słowa znaczeniu). Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu wyrażonym w decyzji odwoławczej, iż skoro skierowanie upomnień jest etapem niezbędnym przy podejmowaniu działań zmierzających do wyegzekwowania należności w trybie zasad określonych ustawą z 17 czerwca o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz wydanych na jej podstawie przepisów w wykonawczych, a wysokość kosztów upomnienia określona jest przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 listopada 2001r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej ( DZ.U. nr 137 poz. 1543). brak było podstaw do wydania decyzji ustalającej wysokość kosztów upomnienia i obowiązku ich uiszczenia. Wskazać bowiem należy, iż wnioskodawca nie kwestionuje urzędowo określonej w przepisach wysokości kosztów upomnienia, zarzuca natomiast nieprawidłowość postępowania organu w zakresie skierowania do niego jednorazowo znacznej ilości upomnień i zasadność obciążenia go z tego tytułu kwotą określoną dopiero w uzasadnieniu decyzji odmawiającej jej umorzenia. W tym miejscu podkreślić należy, iż o ile wniosek skarżącego z dnia 7 grudnia 2006r. nie został potraktowany zgodnie z jego żądaniem, organ podejmując działania z urzędu pismem z dnia [...]marca 2007r.( już po wydaniu decyzji w I instancji o odmowie umorzenia należności) zawiadomił ubezpieczonego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i jak wynika z treści skargi do chwili obecnej postępowanie to nie zostało zakończone wydaniem decyzji w trybie art. 83 ust 1 pkt 1, 2, 3 u.s.u.s. , która winna określać, czy i jakie zobowiązania względem Zakładu ciążą na wnioskodawcy z tytułu podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Wskazać przy tym należy, iż rozstrzygnięcie organu wydane w tym trybie podlega kontroli przez właściwy sąd powszechny, zgodnie z art. 83 ust 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności obciążenia strony należnościami na rzecz Zakładu z tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ rentowy ustali w pierwszej kolejności, jaka jest istota żądania wniosku. O ile wniosek skarżącego zmierza do zakwestionowania zasadności obciążenia strony przez Zakład należnościami z tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym, rozstrzygnie w pierwszej kolejności decyzją ostateczną tą kwestię. Natomiast rozstrzygnięcie w kwestii ewentualnego umorzenia należności podejmie w dalszej kolejności w zależności od wyniku postępowania ustalającego zobowiązania strony względem ZUS. Z tych wszystkich względów, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy art. 6 - 9, art. 11, art. 77 § 1 i art 104 § 1 w zw z art. 61 §1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy , co uzasadnia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) w związku z art. 134 p.p.s.a. wydanie wyroku o treści jak w sentencji. ----------------------- 8