V SA/Wa 1781/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ... Oddział w W. z dnia ... czerwca 2012 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ... Oddział w W. na rzecz Z. P. kwotę ... (słownie: ...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia ....01. 2012r. Z. P. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych, motywując go swoją trudną sytuacją materialną oraz zdrowotną. Wskazał, że posiada orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy, znajduje się pod stałą opieką lekarza i przyjmuje leki. Decyzją z dnia ...03.20012r Nr ... Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zadłużenia w wysokości ... zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na zadłużenie składają się należności finansowane przez płatnika za siebie na: - ubezpieczenia społeczne za okres od września 2001r. do października 2001r., od grudnia 2001r. do marca 2003r., od sierpnia 2003r. do grudnia 2003r. w łącznej kwocie ... zł, w tym z tytułu : a) składek ...zł b) odsetek za zwłokę liczonych na dzień 23.01.2012r. ...zł c) kosztów upomnienia ... zł - ubezpieczenie zdrowotne za okres od września 2001r. do października 2001r., od grudnia 2001r. do marca 2003r., od września 2003r. do grudnia 2003r. w łącznej kwocie ... zł, w tym z tytułu: a) składek ... zł, b) odsetek za zwłokę liczonych na dzień 23.01. 2012r. ... zł c) kosztów upomnienia ... zł - Fundusz Pracy za okres od grudnia 2001r do marca 2003r. oraz od września 2003r. do grudnia 2003r. w łącznej kwocie ... zł, w tym z tytułu: a) składek ... zł b) odsetek za zwłokę liczonych na dzień 23.01. 2012r. c) kosztów upomnienia ... zł. ZUS zacytował przepis art.28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej: ,,u.o.s.u.s’’, wskazując, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, której stwierdzenie uzależnione jest od zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 wskazanej ustawy. Podkreślił, iż w rozpatrywanym przypadku żaden, ze wskazanych w tym przepisie okoliczności, nie zachodzi. Ponadto organ podniósł, iż niezależnie od powyższego, należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141,poz. 1365), dalej: ,,rozporządzenie’’ jeżeli zobowiązany wykaże , że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku zajścia okoliczności wskazanych, w zacytowanym przez ZUS , przepisie rozporządzenia. Analizując sprawę w aspekcie § 3 powołanego rozporządzenia ustalono, m. innymi, że Z. P. zamieszkuje wraz z żoną K. P. w domu jednorodzinnym, który nie jest jego własnością, że pobiera świadczenie rentowe z tytułu niezdolności do pracy w wysokości ...zł brutto (... netto), że żona pobiera świadczenie emerytalne w kwocie ... zł brutto (... zł netto), nie jest właścicielem ruchomości i nieruchomości. Jednocześnie wskazano, iż zobowiązany nie korzysta z pomocy Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. oraz nie ma zobowiązań wobec innych, poza ZUS, podmiotów. Ustalono także, że Wnioskodawca przeszedł zawał serca, stwierdzono u niego ostry zespół wieńcowy, miażdżycę zarostową tętnic kończyn dolnych oraz nikotynizm. ZUS wskazał także jakie są stałe miesięczne wydatki ponoszone przez zobowiązanego i jego żonę w związku z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego a także koszty wykupu leków. Na podstawie tak zebranego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, że w tej sytuacji można mówić o znaczącym utrudnieniu w zaspokojeniu potrzeb życiowych w przypadku regulowania wynikających z u.o.s.u.s. zobowiązań. Biorąc jednak pod uwagę dochód miesięczny w gospodarstwie zobowiązanego, który wynosi ... zł netto, organ podkreślił, że nie można tu stwierdzić, że spłata zadłużenia z tytułu składek w układzie ratalnym obniżyłaby poziom dochodu poniżej minimum. Na koniec grudnia 2010r. – według danych statystycznych – minimum socjalne na jedną osobę w dwuosobowym gospodarstwie emeryckim wynosiło ... zł, a minimum egzystencji ... zł. ZUS wskazał, że w tej sytuacji umorzenie należności z tytułu składek nie byłoby uzasadnione z punktu widzenia racjonalnie działającego wierzyciela publicznoprawnego. W złożonym przez Z. P. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (data wpływu ....04.2012r.) zarzucił on rozstrzygnięciu naruszenie przepisu art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i pominiecie słusznego interesu strony oraz naruszenie przepisu art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. w związku z § 3 usta. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż spłata zobowiązań nie pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wniósł o zmianę decyzji i umorzenie należności w całości, ewentualnie o umorzenie częściowe i rozłożenie pozostałych należności na raty. W piśmie z dnia ... kwietnia 2012r (data wpływu do ZUS ....04.2012r.) Zobowiązany zmodyfikował swoje żądanie , wnosząc o umorzenie w całości zaległości. Decyzją z dnia ... czerwca 2012r. organ utrzymał zaskarżona decyzje w mocy. W uzasadnieniu decyzji ZUS podzielił argumentację zawarta w uzasadnieniu decyzji I instancji , ponadto podkreślił, że umorzenie należności jest odstępstwem od zasady powszechności opłacania składek na ubezpieczenia społeczne w ustawowo określonych terminach i jako takie jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych. Natomiast w przedmiotowej sytuacji umorzenie tych należności stanowiłoby uprzywilejowanie w stosunku do płatników, którzy pomimo trudności terminowo wywiązywali się ze swoich obowiązków. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie Z. P. wskazał, że narusza ona jego interes prawny, iż organ nie odniósł się do jego ewentualnego żądania o umorzenie częściowe z jednoczesnym rozłożeniem pozostałej kwoty na raty, a wiec nie rozpoznał istoty sprawy. Podkreślił, że nielogiczne jest uznanie przez ZUS, za możliwe utrzymanie się przez dwie osoby za kwotę ... netto i jednoczesną spłatę ponad ... zł zadłużenia. Skarżący podniósł, iż w jego wypadku nie ma żadnych perspektyw na poprawę jego sytuacji zdrowotnej i finansowej, a po odliczeniu od dochodu netto kwoty koniecznych, podstawowych kosztów utrzymania pozostaje jemu i żonie kwota ... zł, co powoduje, iż nie można realnie mówić o możliwości realnej spłaty zadłużenia. Skarżący ponadto podkreślił, że żaden z przepisów , które stanowiły podstawę orzekania, nie zawiera przesłanki zastrzeżenia ,,dla sytuacji szczególnie drastycznych’’. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia ... czerwca 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą , a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r Nr 98, poz.1071 ze zm.) powoływanej dalej jako ,,k.p.a.’’ Odnośnie zaległości, to zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sad oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste ,że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Należności z tytułu składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach- pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności- w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na zasadach określonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.Nr 141,poz.1365). Zgodnie bowiem z przepisami tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tutułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1)gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2)poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3)przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem Sądu Organ w niniejszej sprawie nie dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3a ustawy systemowej, mimo, iż we wniosku o umorzenie zaległości, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze do Sądu, Skarżący wskazywał na trudności w zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych z uwagi na trudny stan materialny. Nie rozważono czy zachodzą w niniejszej sprawie okoliczności wskazane w wymienionym wyżej rozporządzeniu. Zdaniem Sądu, zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, ze sytuacja zdrowotna i majątkowa Skarżącego jest trudna. Według Sądu, ten błąd w ocenie materiału dowodowego mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. ZUS nie ocenił właściwie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie wziął pod uwagę wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia zaległości bądż odmowy umorzenia. W kontekście stanu faktycznego występującego w sprawie powinny być wzięte pod uwagę przede wszystkim ciężka, przewlekła choroba Skarżącego nie rokująca poprawy i koszty leczenia oraz utrzymania przy uwzględnieniu jego i żony comiesięcznych dochodów . W tej sytuacji , kwota zadłużenia – ponad ... zł – jest duża, a zasady doświadczenia życiowego wskazują, iż brak jest widoków na tak znaczną poprawę sytuacji materialnej Zobowiązanego, która umożliwiłaby mu spłatę zadłużenia. Kwestie wskazane wyżej powinny się stać przedmiotem ponownej kompleksowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, uzupełnionego zgodnie ze wskazaniami Sądu. W tym miejscu należy przypomnieć, że sąd administracyjny kontrolując decyzję odmawiającą umorzenia zaległości nie posiada kompetencji do ich umorzenia ani do nakazania organowi administracji aby to zrobił. Jednakże Sąd bada czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania oraz czy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzje uznaniową organ administaracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny (art.7 k.p.a.). Sąd zważył, że sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez Zobowiązanego , pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym. Zgodnie z wyrokiem NSA z 25 czerwca 2003r , sygn. akt III SA 311/01 (POP 2004/4/77) interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, dlatego dokonując ustaleń organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. 7, 10, 77, 80, 81 k.p.a. i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Jednocześnie Sad nie podzielił zarzutu zawartego w skardze, iż organ nie rozpoznał żądania alternatywnego, gdyż w piśmie zatytułowanym ,,Sprostowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy’’ (k ... akt adm.) skarżący zmodyfikował swój pierwotny wniosek w ten sposób iż wniósł o umorzenie w całości zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Ponadto należy także wskazać, że ZUS nie wskazał jako przesłanki umorzenia ,,sytuacji szczególnie drastycznych’’, a tylko wskazując podstawy umorzenia wynikające z obowiązujących przepisów, użył takiego sformułowania dla podkreślenia samej wyjątkowości instytucji umorzenia. Wobec powyższego, na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.