V SA/Wa 1799/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi D. K. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... października 2013 r. nr informacja ... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych: oddala skargę. Przedmiotem skargi D. K. jest informacja zawarta w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR) z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. ARiMR poinformowała skarżącą, że odmawia jej przyznania pomocy, stosownie do treści art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz.173, dalej jako ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich), z uwagi na niespełnienie warunków określonych w §10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 139, poz. 883 ze zm.). W efekcie złożonego wezwania do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...] lipca 2013 r. ARiMR poinformowała skarżącą, iż złożony wniosek kwalifikuje się do ponownej weryfikacji. W dniu 26 sierpnia 2013 r. D. K. złożyła do WSA w Warszawie skargę na informację z dnia [...] maja 2013 r. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2197/13 Sąd ten umorzył postępowanie. Pismem z dnia [...] października 2013 r. ARiMR ([...] Oddział Regionalny) ponownie odmówił skarżącej przyznania pomocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że kosztorys inwestorski dotyczący wykonania robót instalacyjnych (dział 3 kosztorysu), tj. instalacja wewnętrzna wodno-kanalizacyjna i ciepłej wody użytkowej, wewnętrzna CO, wentylacyjna, wewnętrzna elektryczna nie zawiera szczegółowego opisu ww. robót z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek miar robót podstawowych, nie zawiera szczegółowej specyfikacji materiałów i armatur albowiem przedstawiono ją w ujęciu WKI (Wartość Kosztorysowa Inwestycji), a więc metodą wskaźnikową. W ocenie organu metoda wskaźnikowa WKI do opracowania kosztorysu inwestorskiego jest nieprawidłowa, gdyż uniemożliwia: a) sprawdzenie zasadności zakresu rzeczowego planowanej operacji; b) ocenę kosztów pod względem ich kwalifikowalności; c) sprawdzenie zasadności ekonomicznej inwestycji; d) odbiór ilościowy i jakościowy zakresu rzeczowego robót budowlanych na etapie rozliczania inwestycji (autoryzacji płatności); e) ocenę racjonalności kosztów budowy – w świetle wymagań stawianych przez ustawodawcę unijnego. Odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, złożone przez skarżącą, ARiMR pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdziła, że nie doszło do naruszenia prawa. Pismem z dnia 16 stycznia 2016 r. D. K. wniosła skargę na informację ARiMR z dnia [...] października 2013 r. zarzucając organowi rażące naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) rażące naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - zwaną dalej "ustawą", poprzez bezpodstawną odmowę przyznania pomocy; b) rażące naruszenie przepisu § 10 ust. 1 pkt. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - zwanego dalej "rozporządzeniem"- poprzez bezzasadne uznanie, iż wniosek nie został uzupełniony w sposób prawidłowy oraz że przedłożone przez skarżącą dokumenty (zwłaszcza kosztorys inwestorski) i złożone wyjaśnienia nie pozwalają na ocenę zaproponowanych kosztów realizacji Projektu, w kontekście ich zasadności ekonomicznej, kwalifikowalności, jak również ocenę zasadności ekonomicznej całej planowanej operacji; c) rażące naruszenie art. 24 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 z dnia 27.01.2011 r. - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie wynikające z samowolnego rozszerzenia szczegółowości dokonywanej weryfikacji wniosku oraz błędnego uznania braku możliwości oceny racjonalności zaproponowanych kosztów realizacji Projektu; d) rażące naruszenie przepisu § 10 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia - poprzez bezzasadne przyjęcie, iż wniosek nie spełnia wymogu racjonalności kosztów oraz że operacja jest nieuzasadniona ekonomicznie; e) rażące naruszenie art. 21 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy oraz § 10 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia - poprzez nierozpoznanie w sposób wyczerpujący całości okoliczności sprawy a ściślej zaniechanie weryfikacji ekonomicznej zasadności wskazanych w kosztorysie kosztów wykonania robót instalacyjnych według wskaźnika WKI, poprzez odniesienie jego wysokości do wysokości jaka jest przyjmowana w występujących na rynku publikacjach; f) rażące naruszenie art. 21 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy oraz § 10 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia - poprzez uznanie operacji za ekonomicznie potencjalnie nieopłacalną wyłącznie w oparciu o rzekomą niemożliwość zweryfikowania kosztów wykonania instalacji, które stanowią marginalną część kosztów całego projektu, dotyczącego budowy biurowca i otwarcia działalności biurowej; g) rażące naruszenie art. 21 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy w powiązaniu z treścią art. 11 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak też przepisami prawa budowlanego poprzez żądanie od Beneficjenta dokumentów, których konieczność sporządzenia, posiadania i przedstawienia nie wynikała wprost z przepisów prawa, a ściślej dodatkowych projektów branżowych dotyczących instalacji oraz wzywania Beneficjenta do działań sprzecznych z porządkiem prawnym; h) sprzeczność działań ARiMR z zapisami Instrukcji wypełniania wniosków w zakresie dotyczącym wymaganych kosztorysów w szczególności poprzez bezzasadne żądanie przedłożenia kosztorysu szczegółowego, a w konsekwencji zakwestionowanie całej operacji z uwagi na przedłożenie w zakresie części prac (tj. robót instalacyjnych) kosztorysu uproszczonego; i) rażące naruszenie art. 28 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW); (DZ.U.UE.L.05.277.1 ze zm.) poprzez odmowę przyznania środków, pomimo spełnienia przesłanek wskazanych w Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005; j) naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-przestrzennym (Dz.U z 2004 r. Nr 130 poz. 1389 z późn. zmianami) oraz nieuwzględnienie § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finasowania inwestycji z budżetu państwa (Dz.U. Nr 238,poz.1579) poprzez bezzasadne zakwestionowanie prawidłowego kosztorysu odwołującego się do wartości kosztorysowej inwestycji (WKI) w zakresie wyceny instalacji; k) rażące naruszenie przepisów art. 21 ust.2 pkt 3 ustawy poprzez zaniechanie udzielenia skarżącej stosownych pouczeń w jaki konkretnie sposób ma określić szczegółowy zakres przedmiotowy robót i wszystkich przewidzianych do ich wykonania materiałów i urządzeń w sytuacji gdy nie dysponuje projektem branżowym, a zamiast tego podjęcie definitywnej decyzji o odmowie dofinansowania; l) nieuwzględnienie przez ARiMR przy ponownym rozpoznawaniu wniosku stanowiska przedstawionego przez skarżącą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 27 czerwca 2013 r. oraz w skardze z dnia 26 sierpnia 2013 r. pomimo dokonania autokontroli w postaci uwzględnienia wezwania oraz związanego z tym umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o art. 161 §1 pkt 3 w zw. z art. 54 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ARiMR wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej informacji. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 476/14 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzesiębiorstw" PROW na lata 2007-2013 dla wersji wniosku PROW_312/11/01 Kosztorys załączony do wniosku o przyznanie pomocy powinien zawierać m.in. przedmiar robót budowlanych z wyliczeniem ilości. Kosztorys złożony przez skarżącą obejmujący roboty instalacyjne (tj. instalacja wewnętrzna wod-kan i c.w.u. - dział 3.1, instalacja wewnętrzna C.O.- dział 3.2, instalacja wentylacyjna - dział 3.3 , instalacja wewnętrzna elektryczna - dział 3.4), nie posiadał przedmiaru robót budowlanych z wyliczeniem ilości. Wykonany został bowiem metodą wskaźnikową WKI, tj. określaną za pomocą wskaźników cenowych, nie wykorzystującą m.in. przedmiaru umożliwiającego odbiór ilościowy i jakościowy zakresu rzeczowego robót budowlanych. Sąd zaznaczył, że w metodzie tej wskazana jest powierzchnia użytkowa dotycząca wykonania robót instalacyjnych bez wyliczenia ilości przedmiarowej planowanych robót budowlanych, materiałów oraz bez określenia do jakiego zakresu rzeczowego przyznana zostaje pomoc. W przypadku braku szczegółowej specyfikacji przewidzianych materiałów, brak jest możliwości sprawdzenia kosztów planowanej operacji w odniesieniu do zakresu rzeczowego (np. nie jest wiadomo, jaka armatura i gdzie będzie zainstalowana). Stwarza to też zagrożenie, że wskaźnik obliczony zostanie tak, żeby sfinansować roboty w szerszym zakresie niż objętym operacją tak, żeby umożliwić wykonanie inwestycji również w obiekcie nie objętym operacją. Wobec tego organ weryfikując wniosek o przyznanie pomocy nie mógł sprawdzić zasadności zakresu rzeczowego planowanej operacji, ocenić kosztów pod względem ich kwalifikowalności, sprawdzić zasadności ekonomicznej inwestycji, a na etapie rozliczania inwestycji uniemożliwiłoby to odbiór ilościowy i jakościowy zakresu rzeczowego. W ocenie Sądu, ARiMR pismem [...] z dnia 21 sierpnia 2013 r. w sposób precyzyjny i jasny wezwała skarżącą do dostarczenia prawidłowo wykonanego kosztorysu inwestorskiego, tj. takiego który zawiera przedmiar robót budowlanych dla: instalacji wewnętrznej wod-kan i c.w.u., instalacji wewnętrznej C.O., instalacji wentylacyjnej oraz instalacji elektrycznej. W piśmie tym ARiMR poinformowała skarżącą, że w przypadku gdy nie jest możliwe opracowanie kosztorysu inwestorskiego na wszystkie planowane do wykonania roboty budowlane, istnieje możliwość wydzielenia z kosztorysu inwestorskiego kosztów wspomnianych robót instalacyjnych jako kosztów niekwalifikowalnych, podając przy tym szczegółowe wytyczne. Z kolei, pismem [...] z dnia 11 września 2013 r. ARiMR ponownie zwróciła się o wydzielenie we wniosku o przyznanie pomocy kosztów robót instalacyjnych jako kosztów niekwalifikowalnych, podając w tym zakresie szczegółowe wytyczne. Odnosząc się do zarzutów i argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi Sąd stwierdził, że uregulowania branżowe faktycznie przewidują wykonywanie kosztorysów metodą wskaźnikową, jednakże dla celów prowadzonego postępowania w sprawie przyznania pomocy kosztorys sporządzony tą metodą jest niewystarczający. Nie umożliwia bowiem m.in. oceny racjonalności poniesionych kosztów, czy też później ostatecznego rozliczenia operacji na etapie procedowania złożonego wniosku o płatność. Sąd podkreślił, że w instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie..." wprost wskazano, iż kosztorys powinien zawierać przedmiar robót budowlanych z wyliczeniem ilości. W konsekwencji Sąd – mając na uwadze, że skarżąca była wzywana do uzupełnienia braków wniosku – uznał, że organ prawidłowo zastosował § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich. Wyrokiem z dnia 18 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 2187/14 Naczelny Sąd Administracyjny - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez D.K. - uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 476/14 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Uzasadniając rozstrzygnięcie o takiej treści NSA wskazał, że za zasadny należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zdaniem NSA Sąd I instancji w niniejszej sprawie w zasadzie uchylił się od zbadania i oceny zarzutów skargi, w szczególności nie rozważył argumentacji skarżącej dotyczącej możliwości – w świetle obowiązujących regulacji – posłużenia się przez potencjalnego beneficjenta kosztorysem uproszczonym, z wykorzystaniem wskaźnika WKI oraz tego, czy w kosztorysie tym został jednak zawarty przedmiar robót budowlanych (jak twierdzi skarżąca), a problemem nie jest brak tego przedmiaru, lecz stopień jego szczegółowości. Uchybienie to pozbawia NSA możliwości dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Dalej sąd kasacyjny wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niezwykle lakoniczne jeśli idzie o odniesienie się do meritum sprawy. WSA uznał przedłożony kosztorys za nieprawidłowy wskazując na ww. zapis Instrukcji wypełniania wniosku, nie odnosząc się jednak w żaden sposób do pozostałych zapisów, wskazujących, zdaniem skarżącej na to, że kosztorys uproszczony, sporządzony na podstawie wyceny wskaźnikowej (WKI) powinien zostać uznany za wystarczający. NSA zaznaczył przy tym, że ramy prawne udzielania wsparcia finansowego w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego PROW na lata 2007 – 2013 tworzą akty prawa krajowego, w tym przede wszystkim ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. określające szczegółowe warunki tryb przyznawania i wypłaty pomocy finansowej w ramach tego działania, a na gruncie prawa unijnego – rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), oraz przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia. Szczegółowo sposób wypełniania wniosku o przyznania pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" PROW na lata 2007 – 2013 reguluje Instrukcja wypełniania wniosku dla wersji wniosku PROW _312/11/01. Zdaniem NSA Sąd I instancji nie odniósł się do tych fragmentów Instrukcji, powołanych przez skarżącą, które w jej ocenie przemawiają za poprawnością złożonego przez nią kosztorysu. Sąd I instancji oceniając – za organem, przedstawiony kosztorys inwestorski przede wszystkim nie odniósł tych rozważań do wymogów powołanego w Instrukcji - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r., w sprawie sporządzania kosztorysu inwestorskiego uproszczonego, nie wyjaśnił na jakiej podstawie wysnuł tezę o konieczności dołączenia do kosztorysu uproszczonego, w przypadku prowadzenia inwestycji metodą zlecenia kompleksowego wykonania obiektu firmie budowlanej (tak jak planuje to zrobić skarżąca) - zestawienia materiałów budowlanych wykonanego ze wskaźników zużycia materiałów, nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącej, iż przyjęty w przedstawionym kosztorysie wskaźnik WKI jest to w istocie iloczyn jednostek przedmiarowych robót instalacyjnych (ilość m² powierzchni użytkowej) oraz cen jednostkowych bez podatku VAT. Dalej NSA zaznaczył, że z zapisów Instrukcji (str. 55) wynika, iż w sytuacji gdy rozpoczęcie robót budowlanych wymagało ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonywania robót budowlanych, przedmiar robót powinien być sporządzony na podstawie dokumentacji projektowej (np. projektu budowlanego). Skarżąca podnosiła zaś, że tak właśnie było w jej przypadku i tam gdzie projekt był szczegółowy, została dokonana wycena szczegółowa, a w zakresie gdzie projekt zawierał jedynie ogólne wskazania co do wykonania instalacji wewnętrznych (brak szczegółowych projektów branżowych) została dokonana wycena uproszczona odnosząca się do kompletnych przewidzianych w projekcie instalacji. Okoliczności podnoszone w tym zakresie przez skarżącą również zostały pominięte przez Sąd I instancji. Na koniec NSA dodał, że niewystarczające jest powołanie się – przez Sąd I instancji – na niezastosowanie się przez skarżącą do wezwań Agencji, lecz konieczne jest rozważenie, z uwzględnieniem całokształtu regulacji prawnych, w tym zapisów Instrukcji, czy wezwania te i konstruowane wymagania, miały w nich rzeczywiste oparcie. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W związku z uchyleniem przez NSA wyroku WSA z dnia 29 kwietnia 2016 r. Sąd ten zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a związany jest wskazaniami NSA zawartymi w wyroku z dnia 18 marca 2016 r. sygn. II GSK 2187/14. Mając powyższe na względzie rozpoznając sprawę ponownie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy wskazać, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż złożony przez nią kosztorys, który w części dotyczącej robót instalacyjnych stanowił kosztorys uproszczony, był wystarczający do prawidłowej oceny wniosku przez organ. Należy zaznaczyć, że ramy prawne sprawy określają przepisy prawa krajowego w postaci ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. określające szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach tego działania, a na gruncie prawa unijnego – rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), oraz przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia tj rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. UE seria L 201 z dn. 4 sierpnia 20011 r. ze zm.). Sposób wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" PROW na lata 2007 – 2013 reguluje Instrukcja wypełniania wniosku dla wersji wniosku PROW _312/11/01. Z treści Instrukcji wynika, że składając wniosek wnioskodawca sporządza go na formularzu udostępnionym przez ARiMR oraz dołącza wymagane załączniki określone w jego punkcie VI uwzględniając zapisy Instrukcji, zaś przed wypełnieniem wniosku ma obowiązek zapoznać się z zasadami udzielania pomocy finansowej dla działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" oraz Instrukcją. Z treści Instrukcji – zał. nr 1 wynika, że decydując się na zlecenie wykonania planowanej inwestycji budowlanej w rozumieniu ustawy prawo budowlane wykonawcy zewnętrznemu wnioskodawca powinien złożyć jako załącznik kosztorys uproszczony wykonany w oparciu o wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym ( Dz. U.2004 poz. 1389). Zgodnie z treścią § 2 ust.1 wspomnianego rozporządzenia kosztorys inwestorski opracowuje się metodą kalkulacji uproszczonej, polegającą na obliczeniu wartości kosztorysowej robót objętych przedmiarem robót jako sumy iloczynów ilości jednostek przedmiarowych robót podstawowych i ich cen jednostkowych bez podatku od towarów i usług, według wzoru: Wk = SL x Cj gdzie: Wk - wartość kosztorysowa robót; L - liczba jednostek sprzedmiarowanych robót; Cj - cena jednostkowa roboty podstawowej, przy czym z myśl ust.2 wartość kosztorysowa robót obejmuje wartość wszystkich materiałów, urządzeń i konstrukcji potrzebnych do zrealizowania przedmiotu zamówienia. Zgodnie z § 1 ust.2 pkt 1 przez cenę jednostkową - należy rozumieć sumę kosztów bezpośredniej robocizny, materiałów i pracy sprzętu oraz kosztów pośrednich i zysku, wyliczoną na jednostkę przedmiarową robót podstawowych, zgodnie z pkt 6 przez przedmiar robót - należy rozumieć opracowanie zawierające zestawienie przewidywanych do wykonania robót w kolejności technologicznej ich wykonania, wraz z ich szczegółowym opisem, miejscem wykonania lub wskazaniem podstaw ustalających szczegółowy opis, z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek miar robót podstawowych oraz wskazaniem podstaw do ustalania cen jednostkowych robót lub jednostkowych nakładów rzeczowych; zaś zgodnie z pkt. 7 przez roboty podstawowe - należy rozumieć minimalny zakres prac, które po wykonaniu są możliwe do odebrania pod względem ilości i wymogów jakościowych oraz uwzględniają przyjęty stopień zagregowania robót. Zaznaczenia wymaga, że w Instrukcji zawierającej analogiczne określenie definicji przedmiaru robót - w odniesieniu do wskazania podstaw do ustalania cen jednostkowych robót lub jednostkowych nakładów rzeczowych zawarto zapis, że mogą być one wskazane. Ponadto wskazano, że przedmiar robót powinien zawierać zakres prac budowlanych i przedstawiać obliczenie (wyliczenie) ilości robót, we właściwych jednostkach przedmiarowych (takich jednostkach, dla których została określona cena jednostkowa). Jeśli chodzi o definicję robót podstawowych zawartą w Instrukcji jest ona identyczna jak w rozporządzeniu. Podkreślić trzeba, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w § 3. ust. 1 wskazano, że podstawę do sporządzania kosztorysu inwestorskiego stanowią: 1) dokumentacja projektowa; 2) specyfikacja techniczna wykonania i odbioru robót budowlanych; 3) założenia wyjściowe do kosztorysowania; 4) ceny jednostkowe robót podstawowych. 2. Przy ustalaniu cen jednostkowych robót należy stosować w kolejności: ceny jednostkowe robót określone na podstawie danych rynkowych, w tym danych z zawartych wcześniej umów lub powszechnie stosowanych, aktualnych publikacji, kalkulacje szczegółowe. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia kalkulacja szczegółowa ceny jednostkowej polega na określeniu wartości poszczególnych jednostkowych nakładów rzeczowych (kosztów bezpośrednich) oraz doliczeniu narzutów kosztów pośrednich i zysku. W rozporządzeniu w § 8 ust.1 w odniesieniu do planowanych kosztów robót budowlanych wskazano, że planowane koszty robót budowlanych oblicza się metodą wskaźnikową, jako sumę iloczynów wskaźnika cenowego i ilości jednostek odniesienia, według wskazanego w tym przepisie wzoru – bez bliższego określenia rodzaju wskaźnika cenowego. W Instrukcji załączniku nr 1 również pojawia się zapis dotyczący wskaźnika cenowego w odniesieniu do informacji dotyczącej tego co może wchodzić w skład kosztów nabycia materiałów budowlanych ale również brak jest zapisu, że wskaźnikiem tym jest, czy może to być Wartość Kosztorysowa Inwestycji (WKI). Skarżąca jest zdania, że skoro realizacja inwestycji budowlanej miała być realizowana w oparciu o zatwierdzony decyzją projekt budowlany, który nie przewidywał w odniesieniu do spornych prac instalacyjnych projektów branżowych, mogła składając w odniesieniu do tych prac kosztorys uproszczony, we wskazanym w nim przedmiarze robót posłużyć się wspomnianą metodą wskaźnikową WKI. Twierdziła przy tym, że żądanie organu ażeby obok złożonego kosztorysu wskazała ilości robót, stanowi wkraczanie w kompetencje innego organu państwowego, ponieważ wymusza na niej sporządzenie projektów branżowych, nie przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Ponadto jest ona zdania, że sporządzony przedmiar robót zawiera wszelkie niezbędne dane, które pozwalały na jego sprawdzenie a co za tym idzie ocenę kompletności danych złożonego wniosku wskazując, że zastosowany w nim wskaźnik WKI jako wskaźnik cenowy, jest dopuszczalny i wystarczający. Skarżąca zarzucała ponadto, że w odniesieniu do spornych prac organ żąda w istocie złożenia kosztorysu szczegółowego a nadto, że zlecając wykonanie projektu budowlanego, uzyskując pozwolenie i zlecając sporządzenie kosztorysu inwestorskiego nie mogła przewidzieć, ze Agencja będzie od niej wymagała szczegółowych przedmiarów i kosztorysów ponieważ nie wynikało to z żadnych regulacji. Odnosząc się do przedstawionego stanowiska skarżącej Sąd wskazuje, że go nie podziela. Zauważyć bowiem po pierwsze należy, że wskazanie ilości robót, nie jest równoznaczne z obowiązkiem sporządzenia planów branżowych dotyczących wykonania spornych robót instalacyjnych, a jedynie z przedstawieniem przewidywanych danych w zakresie potrzebnych do ich wykonania materiałów(urządzeń) oraz ilości robót. Trudno sobie bowiem wyobrazić ażeby przystępując dopiero do faktycznej realizacji budowy wykonawca zastanawiał się w jaki sposób wykona sporne prace, w którym miejscu poprowadzi instalacje oraz, że dopiero wówczas w miarę postępu tych prac, będzie decydował o ilości potrzebnych materiałów i urządzeń. W ocenie Sądu wymogi określone w Instrukcji w tym zakresie – czyli konieczność zawarcia w kosztorysie przedmiaru robót wraz z ilością, były znane skarżącej przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy i widocznie składając wniosek, nie uznała ich za nadmierne i zbędne oraz niemożliwe do wykazania. Po drugie odnosząc się do twierdzeń o prawidłowości sporządzonego kosztorysu w zakresie dotyczącym przedmiaru spornych robót instalacyjnych należy wskazać, że WKI jest to wskaźnik, który został określony dla potrzeb zamówień publicznych, pierwotnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad finansowania inwestycji z budżetu państwa (Dz.U.2001 poz. 1480) , następnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2006 r. (Dz. U. Nr 120, poz. 831), a ostatecznie w obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z budżetu państwa( Dz.U.2010.1579). W rozporządzeniu z 2010 r., które dotyczy realizacji inwestycji realizowanych przez państwowe osoby prawne jak również inne podmioty wskazane w art. 132 ust. 2 ustawy prawo finansowe np. jednostki samorządu terytorialnego w oparciu o przyznawane im dotacje celowe, w § 5 określono, że łączna kwota środków z budżetu państwa nie może być wyższa niż wartość kosztorysowa inwestycji określona przy rozpoczęciu jej realizacji, obejmująca koszty przygotowania do realizacji, koszty robót budowlanych, koszty nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych i koszty pierwszego wyposażenia. Ponadto w § 6 ust. 1 rozporządzenia zawarto zapis, że realizacja inwestycji budowlanej może być finansowana lub dofinansowana ze środków budżetu państwa, jeżeli inwestor posiada uzgodniony z dysponentem program inwestycji, zawierający co najmniej : pkt e) szacunkowy łączny koszt inwestycji oraz dane o planowanych z poszczególnych źródeł środkach na jej finansowanie w kolejnych latach realizacji oraz w ust. 2, że wartość kosztorysową inwestycji budowlanej określa się za pomocą wskaźników cenowych lub na podstawie kosztorysów inwestorskich w układzie następujących grup kosztów: 1) pozyskania działki budowlanej; 2) przygotowania terenu i przyłączenia obiektów do sieci; 3) budowy obiektów podstawowych; 4) instalacji; 5) zagospodarowania terenu i budowy obiektów pomocniczych; 6) wyposażenia; 7) prac przygotowawczych, projektowych, obsługi inwestorskiej, nadzorów autorskich oraz ewentualnie szkoleń i rozruchu. Ponadto w § 16 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia określono, że inwestor, po zakończeniu i przekazaniu do użytku inwestycji, sporządza, w terminie do 60 dni od dnia, w którym była uregulowana ostatnia płatność związana z finansowaniem inwestycji, rozliczenie zawierające informację dotyczącą podatku od towarów i usług zapłaconego i zwróconego zgodnie z przepisami o podatku od towarów i usług. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu koszty określone powyższą metodą (WKI) zawierają VAT czego nie przewiduje obowiązujące zgodnie z Instrukcją rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 18 maja 2004 r. Dodatkowo należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 lipca 2001 r. o cenach cena to - wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę; w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym, W tym miejscu wskazać należy, że w artykule umieszczonym w kwartalniku Buduj z Głową nr 2/2003 autor Olgierd Sielewicz (specjalista w zakresie kosztorysowania) zawarł informację, że ponieważ rozporządzenie z 2001 r., nie zawierało zasad pozwalających na prawidłowe obliczanie WKI trzy organizacje społeczne działające w dziedzinie budownictwa opracowały i wydały "Środowiskowe zasady obliczania wartości kosztorysowej inwestycji budowlanych (WKI)", w którym w rozdziale 3 dotyczącym podstaw obliczania wartości kosztorysowej inwestycji, pojawił się zapis o tym, że obliczenie wartości kosztorysowej inwestycji (WKI) dokonywane jest przy wykorzystaniu wskaźników cenowych, ustalanych na rynku budowlanym i publikowanych w wydawnictwach cenowych, oraz że wskaźniki cenowe określane są na właściwe jednostki odniesienia, którymi przykładowo są m.in.: |m |określający wielkość wykonania i rozbiórki obiektów liniowych, a więc - sieci sanitarnych, linii elektrycznych, | | |teletechnicznych, multimedialnych, przepustów drogowych, ogrodzeń, barier ochronnych; | |m2 p.u. |określający wielkość budynków mieszkalnych i niemieszkalnych, instalacji sanitarnych, elektrycznych i multimedialnych, | | |obiektów pomocniczych kubaturowych; | |szt. |określający wielkość karczowania i sadzenia drzew, badań laboratoryjnych, urządzeń w instalacjach sanitarnych, | | |wentylacyjnych i klimatyzacyjnych, wyposażenia, jak: meble, monitory, drukarki, kopiarki; | |kpl. |określający ilość zestawów hydroforowych, wieszaków, komputerów, zestawów stanowiskowych. | | | W chwili obecnej istnieją choćby cenniki np. Secocenbud, które dotyczą WKI. | | |Należy wskazać, że w kosztorysie uproszczonym złożonym przez skarżącą w przedmiarze robót dotyczącym spornych robót tj. | | |obejmującym roboty instalacyjne w budynkach, tj. instalację wodociągową i ciepłej wody użytkowej, instalację kanalizacyjną,| | |instalację centralnego ogrzewania, instalację wentylacyjną oraz instalację elektryczną, nie zawierał szczegółowego opisu | | |ww. robót z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek miar podstawowych, jak również nie zawierał specyfikacji | | |materiałów. W kosztorysie wskazano sumę iloczynów ilości jednostek przedmiarowych robót podstawowych i ich cen | | |jednostkowych, przy czym jako jednostki przedmiarowe wskazano wyłącznie m2 p.u. ( powierzchni użytkowej), co w ocenie Sądu | | |nie spełnia wymogów w zakresie wskazania właściwych ilości jednostek przedmiarowych w rozumieniu rozporządzenia, do którego| | |odwołuje się Instrukcja i co pozwalałoby na precyzyjne określenie wartości kosztorysowej robót, a co za tym idzie dokonanie| | |właściwej kontroli złożonego wniosku, czemu służy jego weryfikacja. Należy bowiem zauważyć, że w przedmiarze dotyczącym | | |spornych prac możliwe jest użycie różnych ilości (jednostek odniesienia). | | |Ponadto należy podkreślić, że na potrzeby udzielenia pomocy publicznej do wykonywanych robót budowlanych, jak wynika z | | |Instrukcji wprowadzono wymóg określenia zakresu rzeczowego inwestycji, czego nie zapewnia zastosowanie metody wskaźnikowej| | |(wskaźników cenowych) WKI. | | |Niezależnie od tego nie można zgodzić się ze skarżącą, że nie mogła wiedzieć, że Agencja będzie żądała od niej | | |szczegółowych przedmiarów i kosztorysów, ponieważ definicja przedmiaru robót w zakresie tego co ma on zawierać (w tym | | |szczegółowy opis robót, miejsce wykonania robót) była określona zarówno w Instrukcji jak i w rozporządzeniu z 18 maja 2004 | | |r., do którego Instrukcja odsyłała, znane też były wymagania w odniesieniu do tego co ma zawierać składany wraz z wnioskiem| | |kosztorys inwestorski – m.in. przedmiar robót budowlanych z wyliczeniem ilości. | | |Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem skarżącej, że organ mógłby dokonać skutecznej kontroli kosztów inwestycji | | |na etapie po jej wykonaniu w oparciu o kosztorys powykonawczy dlatego, że weryfikacja wniosku przed udzieleniem pomocy ma | | |na celu skierowanie do dofinansowania poprawnie sporządzonych wniosków z zachowaniem uczciwego i równego traktowania | | |potencjalnych beneficjentów w dostępie do ograniczonych przecież środków dofinansowania. Nadto weryfikacja wniosków stanowi| | |jeden z etapów kontroli dysponowania środkami finansowymi, która dokonywana jest także na etapie rozliczania prawidłowości | | |wydatkowania środków pomocowych po realizacji projektu. W tym miejscu konieczne jest wskazanie na treść art. 11 i art. 24 | | |rozporządzenia nr 65/2011, które dotyczą kontroli. W myśl art. 11 ust. 1 rozporządzenia wszystkie wnioski o wsparcie, | | |wnioski o płatność i inne deklaracje, które beneficjent lub osoba trzecia muszą złożyć, poddaje się kontrolom | | |administracyjnym, obejmującym wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i | | |stosowna. Procedury te zapewniają rejestrację podjętych działań kontrolnych, wyników weryfikacji i środków podjętych w | | |odniesieniu do rozbieżności. Powtórzeniem a zarazem rozwinięciem tego zapisu jest treść art. 24 rozporządzenia. | | |Poza tym odnosząc się do możliwości dokonania kontroli o kosztorys powykonawczy podkreślenia wymaga, że jest to argument | | |bezzasadny choćby z tego powodu, że zgodnie z Instrukcją rozliczenie wartości robót budowlanych będzie miało miejsce w | | |oparciu o faktury lub dokumenty o równoważnej wartości dowodowej za wykonane roboty lub za zakupione materiały budowlane i| | |urządzenia oraz na podstawie załączonych dokumentów potwierdzających odbiór lub wykonanie robót budowlanych. Dokumentami | | |potwierdzającymi odbiór lub wykonanie robót budowlanych mogą być: pozwolenie na użytkowanie, zgłoszenie zakończenia robót | | |lub protokoły odbioru robót budowlanych. | | |Protokoły odbioru robót budowlanych są wymagane przy sprawdzeniu, czy zakres robót budowlanych został zrealizowany i uznany| | |przez inwestora za wykonany poprawnie. Brak jest zatem podstaw do uznania, że organ w odniesieniu do osoby skarżącej miałby| | |zastosować inny rodzaj kontroli wykonania robót niż w stosunku do innych potencjalnych beneficjentów i ta sama uwaga | | |dotyczy braku podstaw do oczekiwania przez skarżącą, iż w stosunku do złożonego przez nią wniosku należałoby odstąpić od | | |wymagań obowiązujących pozostałe osoby ubiegające się o pomoc finansową. Sąd nie podziela także stanowiska skarżącej co do| | |tego, że propozycja organu dotycząca przesunięcia wskazywanych przez nią kosztów instalacji z działu 3 do kosztów | | |niekwalifikowalnych operacji jest równoznaczna z uznaniem ich zasadności. Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że | | |koszty niekwalifikowalne pokrywane są ze środków wnioskodawcy i on ma za zadanie czuwania nad zasadnością ich wydatkowania| | |a następnie ich właściwego dokumentowania celem umożliwienia prawidłowego rozliczenia inwestycji - z użyciem środków | | |pomocowych. Wykazanie spornych kosztów jako niekwalifikowalnych miało na celu umożliwienie skarżącej uzyskanie pomocy, o | | |którą się ubiegała w zakresie kosztów inwestycji prawidłowo wykazanych w projekcie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty | | |pomocy możliwej do przyznania. | | |W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu organ prawidłowo uznał w zaskarżonym rozstrzygnięciu z dnia [...] października 2013 r., że| | |brak zastosowania się do wezwania Agencji i złożenie kosztorysu, który w spornym zakresie (dział 3) dotyczący robót | | |instalacyjnych, nie spełniał wymogów Instrukcji, nie pozwalał na prawidłową ocenę wniosku w zakresie wskazanym w powyższym| | |piśmie, a zatem istniała podstawa do odmowy udzielenia pomocy, co powoduje brak podstaw do uznania, iż organ naruszył | | |treść § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z 17 lipca 2008 r. jak również art. 22 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o | | |wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Bezzasadny jest w związku z tym także zarzut naruszenia treści art. 21 ust. 2 pkt 1| | |i 2 ww. ustawy jako, że organ w sposób jednoznaczny i jasny przedstawił zakres zgłoszonego pod adresem skarżącej żądania w| | |przedmiocie przedstawienia dokumentu o określonej treści, nie naruszając zasady praworządności. Organ nie naruszył również | | |art. 28 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 zwłaszcza w sytuacji braku wskazania w skardze zakresu oraz sposobu jego | | |naruszenia przez organ jak również art. 24 rozporządzenia nr 65/2011 dotyczącego zakresu możliwej do przeprowadzenia | | |kontroli administracyjnej. Brak jest także podstaw do uznania o czym była już mowa w uzasadnieniu, że doszło do | | |naruszenia wskazywanych w skardze przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 18 maja 2004 r. | | |Sąd wskazuje ponadto, że nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący nie uwzględnienia przez ARiMR przy ponownym | | |rozpoznawaniu wniosku, stanowiska przedstawionego przez skarżącą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 27 czerwca| | |2013 r. oraz w skardze z dnia 26 sierpnia 2013 r. pomimo dokonania autokontroli przez organ w postaci uwzględnienia | | |wezwania oraz związanego z tym umorzenia postępowania sądowego przez WSA w oparciu o art. 161 §1 pkt 3 w zw. z art. 54 §3 | | |ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynika to z tego faktu, że w ramach | | |wspomnianej autokontroli organ uznał naruszenie prawa przez organ w zakresie dotyczącym treści żądania zawartego w piśmie | | |organu nr [...] z dnia 12 marca 2013 r. a odnoszącym się do ponownego wykonania kosztorysów "w oparciu o katalogi KNR.KNNR-y| | |lub inne" - pkt 6 pisma uznając, że należy ponownie wezwać skarżącą do dostarczenia kosztorysów wykonanych zgodnie z | | |załącznikiem nr 1 do Instrukcji, bądź o dokonanie korekty kosztów, uwzględniając koszty przedmiotowego zakresu jako koszty| | |niekwalifikowalne wykonane w ramach własnych środków, informując ją o sposobie postępowania w takim przypadku. Wniosek | | |został przywrócony do oceny i skarżąca w dwóch pismach z dnia [...] sierpnia 2013 r. i [...] września 2013 r. została w sposób | | |kompletny i szczegółowy poinformowana o żądaniach organu i sposobie ich wypełnienia. Skarżąca nie zaskarżyła postanowienia | | |Sadu o umorzeniu postępowania zatem należy uznać, że godziła się na to rozstrzygnięcie i na dalsze procedowanie nad | | |wnioskiem we wskazany przez organ sposób. | | |Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. |