V SA/Wa 18/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Krajewska, , Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie: odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w części odmawiającej przyznania płatności oraz uchyla decyzję organu I instancji w tym samym zakresie. Wnioskiem z dnia 20 maja 2008 r. J. M. zwrócił się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. W części VII wniosku, zawierającej oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych, objęte wnioskiem działki rolne oznaczono literami od A do M, przy czym dla działek E, F, K, L, Ł, M, grupę upraw określono oznaczeniem "UPO". Pismem z dnia 7 sierpnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] (dalej: Kierownik Biura) wezwał wnioskodawcę do usunięcia w terminie 7 dni wskazanych w piśmie braków formalnych wniosku o przyznanie płatności na rok 2008. Odpowiadając w zakreślonym terminie na wezwanie organu J. M. pismem z dnia 12 sierpnia 2008 r. złożył korektę wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008 uwzględniającą wskazane przez organ administracyjny uchybienia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Kierownik Biura przyznał wnioskodawcy jednolitą płatność obszarową w wysokości 654,87 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 wynosiła 6,98 ha, w tym do jednolitej płatności obszarowej (JPO) - 1,93 ha. Uzasadniając odmowę przyznania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) organ I instancji wskazał, iż zadeklarowanie dla działek E, F, K, L, Ł, M jedynie grupy upraw "UPO" uznawane jest jako "nieprawidłowa deklaracja" co skutkuje brakiem możliwości przyznania płatności uzupełniającej. Pismem z dnia 18 maja 2009 r. J. M. odwołał się od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazał m.in., iż szczegółowe informacje dotyczące zasad wypełniania formularza wniosku w sekcji VII, nie zawierają informacji, że w przypadku, gdy cała działka rolna w obrębie działki ewidencyjnej jest zajęta w całości pod uprawę gatunku roślin należącego do grupy upraw podstawowych należy oznaczyć działkę symbolem A jako JPO, a następnie powtórnie symbolem A1 jako UPO. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] (dalej: Dyrektor Oddziału) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył ustalony w sprawie stan faktyczny oraz wskazał przepisy ustawy i rozporządzeń wykonawczych dotyczące płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolników obowiązujące w roku 2008. Powołując się na przytoczone przepisy prawa Dyrektor Oddziału wyjaśnił, iż objęcie poszczególnych działek płatnością do grupy upraw UPO uzależnione jest od zgłoszenia tych działek we wniosku do grupy JPO. W ocenie organu brak zgłoszenia działki do JPO powoduje odmowę przyznania płatności uzupełniających. Odnosząc się do korekty złożonego na wezwanie organu I instancji wniosku organ II instancji wskazał, iż przesłane wnioskodawcy wezwanie do usunięcia braków wniosku było niecelowe, bowiem wszelkie zmiany, polegające na dodaniu nowych działek ewidencyjnych i rolnych bądź zmianę już zadeklarowanych poprzez np. zmianę ich powierzchni, zmianę grup upraw, mogą być dokonane do dnia 31 maja stosownego roku kalendarzowego lub do dnia 9 czerwca tego roku przy jednoczesnym zastosowaniu określonych przepisami prawa sankcji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Oddziału, J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w części odmawiającej przyznania dopłat. W uzasadnieniu skargi zarzucił, iż organ II instancji nie odniósł się do argumentacji zaprezentowanej w odwołaniu odnośnie braku w instrukcji przypadku obrazującego sytuację skarżącego. W ocenie skarżącego niekompletna instrukcja spowodowała błędne wypełnienie wniosku, co w konsekwencji skutkowało brakiem przyznania płatności uzupełniającej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału podtrzymał w całości argumentację prezentowaną przez organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie oraz odniósł się do zarzutów skargi wskazując na ich bezzasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem Sąd stwierdził, że narusza ono prawo, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór, powstały na gruncie niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego sprawy, dotyczył kwalifikacji i skutków prawnych nieprawidłowego zadeklarowania przez skarżącego posiadanych przez niego działek rolnych do poszczególnych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2008 r. W ocenie orzekających organów, wadliwe wypełnienie wniosku o przyznanie płatności w postaci wskazania grupy upraw objętych płatnością uzupełniającą (UPO), z jednoczesnym brakiem wniosku o przyznanie do tych działek płatności jednolitej (JPO), skutkowało decyzją o odmowie przyznania zarówno płatności uzupełniającej, jak i jednolitej. Podstawą rozstrzygnięcia organów w tym zakresie był przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 35, poz. 217 ze zm.) – dalej: ustawa o płatnościach, zgodnie z którym rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni określonych w tym przepisie upraw, położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników[1]), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 796/2004", strona miała prawo złożyć zmianę do przedmiotowego wniosku do dnia 31 maja 2008r. Zmiana składana zgodnie z ww. przepisem obejmuje: dodanie nowych działek ewidencyjnych i rolnych, zmianę już zdeklarowanych danych w tym m. in. zmianę powierzchni zadeklarowanych działek, zmianę grup upraw, zmianę użytkowania działki rolnej. Zatem powyższy przepis wskazuje, że do dnia 31 maja rolnik ma prawo z własnej inicjatywy złożyć formularz zmiany, o ile nie został powiadomiony o nieprawidłowościach we wniosku lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz, gdy taka kontrola na miejscu stwierdzi nieprawidłowości. W ocenie organu nieprawidłowości polegające na błędnym oznaczeniu objętych wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich działek rolnych tylko jednym symbolem "UPO", a nie dwoma "JPO" i "UPO" mogły być skorygowane wyłącznie w trybie powołanych wyżej przepisów art. 15 ust. 1 bądź art. 21 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004. Stąd też złożona przez stronę w dniu 12 sierpnia 2008 r. zmiana do wniosku nie mogła być uwzględniona. Sąd po przeanalizowaniu sprecyzowanej wyżej kwestii spornej, przychylił się do stanowiska strony skarżącej, iż zaistniałe we wniosku nieprawidłowości nie mogły skutkować odmową przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, ale powinny być potraktowane jako oczywisty błąd, w związku z powyższym należało wezwać stronę do usunięcia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że zagadnienie będące przedmiotem sporu w niniejszej sprawie stanowiło już przedmiot wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 06.01.2010 sygn. akt II GSK 624/09 jednoznacznie wskazał na możliwość korygowania w każdym czasie tego rodzaju błędów wniosku o przyznanie płatności. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowaną w powyższym wyroku argumentację. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach - do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku płatności do gruntów rolnych postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek rolnika. W przepisie art. 63 § 2 k.p.a. sprecyzowano, jakie elementy powinien zawierać wniosek wszczynający postępowanie administracyjne. Treść żądania strony wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego W myśl art. 18 ust 1 ustawy o płatnościach, płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika, złożony na formularzu opracowanym i udostępnianym przez Agencję (art. 25 ust. 1 ustawy), co jak wskazał organ, oznacza, że to sam wnioskodawca określa treść swojego żądania. Należy podkreślić, że informacje znajdujące się na formularzu opracowanym przez Agencję, a także wydawane instrukcje, nie są normami prawa, natomiast taki charakter maja przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 269 ze zm.). Z § 2 tego aktu wyraźnie wynika, że wnioski rolników należy traktować jak podania w rozumieniu przepisów k.p.a. Regulacja ta oznacza, że w sytuacji, gdy podanie budzi jakiekolwiek wątpliwości co do jego treści, w szczególności zaś co do intencji wnoszącego podanie lub posiada inne podlegające usunięciu braki (np. brak podpisu na załączniku do wniosku) organ Agencji ma obowiązek wezwania strony do ich usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wezwanie takie zaś powinno w sposób wyraźny określać jakie "braki" zawiera wniosek, w jaki sposób i w jakim terminie powinny one zostać usunięte pod rygorami wynikającymi z art. 64 k.p.a. Nie spełnia tego wymogu ogólne poinformowanie strony, że wniosek powinien być wypełniony zgodnie z instrukcją. Należy podkreślić, iż nowy sposób oznaczania działek nie został określony w objaśnieniach dotyczących wypełniania wniosku zawartych na formularzu wniosku na 2008 r. lecz w odrębnym dokumencie – instrukcji opracowanej przez Agencję na ten rok. W instrukcji zmodyfikowano zasady wypełniania wniosków o dopłaty za rok 2008 w stosunku do reguł obowiązujących w poprzednim roku. W ocenie skarżącego instrukcja była niekompletna i nie obrazowała sytuacji, jaka wystąpiła w jego gospodarstwie. Wszystko to powoduje, że samo nie zastosowanie się do wytycznych w instrukcji nie może przesądzić o odmowie przyznania płatności. Jednocześnie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach stanowi, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa (JPO) na będące w jego posiadaniu grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością, natomiast ust. 2 ww. przepisu wskazuje, że "rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO), przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO)". Płatności uzupełniające mają więc charakter niesamodzielny, w tym znaczeniu, że nie można się o nie ubiegać, nie ubiegając się jednocześnie o jednolitą płatność obszarową (JPO) Dokonując wykładni przytoczonych wyżej regulacji nie można uznać za uzasadnione stanowiska prezentowanego przez organy administracji obu instancji, sprowadzającego się do przyjęcia, iż sposób wypełnienia formularza wniosku przez skarżącego wskazywał na brak zgłoszenia działki do jednolitej płatności obszarowej (JPO), skoro jednocześnie działki te zostały przez niego zgłoszone do płatności uzupełniających, a z przepisu wynika jednoznacznie, że płatność uzupełniająca przysługuje do powierzchni upraw położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO). Skarżący słusznie podnosi, że niezrozumienie przez niego sposobu wypełniania formularza, który uległ zmianie w stosunku do roku poprzedniego, nie powinno skutkować pozbawieniem go prawa do płatności bez umożliwienia mu korekty wniosku. Niewątpliwie, jak to wskazują w zaskarżonej decyzji organy Agencji, płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika złożony na formularzu opracowanym i udostępnianym przez Agencję. Skarżący złożył wniosek na prawidłowym formularzu. Należy podkreślić, iż skarżący zaznaczył na formularzu wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 kwadrat pierwszy, co oznacza że ubiega się o płatności do gruntów rolnych:, m.in. jednolitą płatność obszarową oraz płatność uzupełniającą do powierzchni upraw podstawowych. Działki oznaczone literami E, F, K, L, Ł, M, oznaczył jedynie symbolem UPO, co w ocenie organu oznaczało, że nie obejmuje tych działek wnioskiem o jednolitą płatność obszarową. W ocenie Sądu takie stanowisko organu jest nieuprawnione. Skoro skarżący w pierwszej części wniosku żądał przyznania zarówno jednolitej płatności obszarowej jak i płatności uzupełniającej, a z przepisów wynika, że nie można żądać płatności uzupełniającej do działek nie objętych wnioskiem o płatność jednolitą, to popełnione nieprawidłowości w zakresie oznaczenia działek należało potraktować jako oczywisty błąd i wezwać stronę do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 1 2 k.p.a. Nie można także pominąć, iż podstawowym zadaniem Agencji, określonym zarówno przepisami prawa wspólnotowego, jak i krajowego, jest prawidłowe przyznawanie płatności. Podkreślić również należy, że mimo pewnych modyfikacji wprowadzonych przez art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w zakresie trybu postępowania, w tym zakresie organy Agencji nie zostały zwolnione od stosowania podstawowych zasad postępowania wyrażonych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Nie negując zasadności ścisłego przestrzegania reguł, zasad i trybu dysponowania środkami budżetu Państwa, a także dokonywania uprzedniej kontroli spełnienia warunków do ich otrzymania przez osoby uprawnione, zauważyć należy, iż skoro obowiązkiem organów administracji jest załatwianie spraw zgodnie z przepisami prawa, to nie powinny one dokonywać takiej ich wykładni, która prowadziłaby do wyciągania z błędów formalnych materialnoprawnych konsekwencji dla strony. Byłoby to bowiem sprzeczne ze wspólnotową zasadą proporcjonalności oraz wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zaufania do organów stosujących prawo. Uznając zatem, z przyczyn wyżej wskazanych, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem reguł postępowania, które w rezultacie doprowadziły do naruszenia prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm./ orzekł jak w sentencji. ----------------------- [1] Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, s. 243, ze zm