V SA/Wa 1807/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, , Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. K. kwotę 200 zł ( dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes Agencji") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR" z [...] czerwca 2011 r. nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym: W dniu 15 maja 2010 r. J. K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, w tym o przyznanie płatności bezpośredniej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, uzupełniającej płatności podstawowej, płatności rolnośrodowiskowej oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W przedmiotowym wniosku zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej 10 działek rolnych o łącznej powierzchni 17,77 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych zadeklarował 2 działki rolne o łącznej powierzchni 1,18 ha. W dniu 3 listopada 2010 r. w ramach odrębnego postępowania, w sprawie weryfikacji zrealizowania działań naprawczych przez beneficjenta, u którego stwierdzono nieprzestrzeganie minimalnych norm w roku 2009, przeprowadzono inspekcję terenową, zgodnie z treścią art. 37a ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, ze zm.). Na działce ewidencyjnej nr 185/3 ujawniono niezgodności w zakresie normy N.04, N.04.1, tj. nie przeprowadzono koszenia łąk i pastwisk lub nie zrealizowano wypasu zwierząt w okresie wegetacyjnym traw, nie później jednak niż do 1 czerwca 2010 r. Dokumentację rozszerzono poprzez wykonanie 2 fotografii obrazujących niezgodności, z których wynikało, iż część gruntów gospodarstwa rolnego nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej zgodnie z wymogami ochrony środowiska. W dniu [...] grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego AriMR w [...] wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, mocą której przyznał J. K. płatności na rok 2010 w wysokości 10.374,53 zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 9.988,34 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 386,19 zł. Decyzja ta została doręczona na strony w dniu 7 stycznia 2011 r. Postanowieniem z [...] marca 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zawiadomił J. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] grudnia 2010 r. o przyznaniu J. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 r. a następnie decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Prezes Agencji utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] czerwca 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji o przyznaniu pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznając J. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 r. nie zastosował obniżenia płatności z uwagi na niezgodności ujawnione w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2010 r. kontroli na miejscu. Zdaniem organu zebrana w niniejszej sprawie dokumentacja wskazuje, iż w roku 2010 część powierzchni działki ewidencyjnej nr 185/3 nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej, co potwierdzał protokół z inspekcji terenowej sporządzony w dniu [...] listopada 2010 r. w ramach odrębnego postępowania w sprawie weryfikacji zrealizowanych działań naprawczych przez rolnika, u którego stwierdzono na części gruntów zadeklarowanych do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego niezgodności w zakresie normy N. 04.1. Nieuwzględnienie opisanych w raporcie z czynności kontrolnych nieprawidłowości w decyzji z [...] grudnia 2010 r. stanowiło rażące naruszenie przepisów art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 kpa. Dlatego - w ocenie Prezesa ARiMR – Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zasadnie stwierdził nieważność decyzji z [...] grudnia 2010 r. przyznającej J. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. W decyzji organ ustosunkował się do zarzutów skarżącego dotyczących uchybień i błędów formalnych przedmiotowego raportu z czynności kontrolnych, braku określenia powierzchni, na której stwierdzono nieprawidłowości, braku czytelnego podpisu osoby, która go sporządziła, braku nazwiska oraz podpisu osoby zatwierdzającej raport, braku nr arkusza mapy, która raport opisuje oraz nieuwzględnienia wymogu pozostawienia przez rolnika 10% powierzchni działek zgłoszonych do programu PRŚ w stanie niewykoszonym. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 13 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2171/11 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu sąd podniósł, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, którego podstawą jest art. 156 § 1 kpa. Sąd przypomniał, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie to nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. Sąd zauważył, że okolicznością, która legła u podstaw wszczęcia przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] grudnia 2010 r. było ustalenie, iż decyzją z [...] grudnia 2010 r. przyznane zostały skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 r. bez uwzględnienia wyników przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2010 r. kontroli na miejscu. Zdaniem organu doszło więc do rażącego naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który stanowi między innymi, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej organ stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W rozpoznawanej sprawie pominięty został dowód (protokół kontroli z [...] listopada 2010 r.) w postępowaniu prowadzącym do wydania w dniu [...] grudnia 2010 r. decyzji merytorycznej o przyznaniu płatności. Sąd podniósł, że z błędów organu w prowadzonym postępowaniu dowodowym i z różnicy w ocenie dowodów, która oparta jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie "rażącego naruszenia prawa". Obowiązek organu prowadzącego postępowanie administracyjne w konkretnej sprawie załatwianej w postępowaniu zwykłym do prowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 kpa oraz jego uprawnienie do przeprowadzenia oceny dowodów w ramach art. 80 kpa nie mogą być podważane przez organ nadzoru (w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji) poprzez dokonywanie przez ten organ własnych ustaleń faktycznych i ponownej oceny rozszerzonego materiału dowodowego. Takich właśnie ustaleń - w ocenie sądu - dokonały organy orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Agencji wydał w dniu [...] czerwca 2012 r. decyzję nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR" z [...] czerwca 2011 r., stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] grudnia 2010 r. w sprawie przyznania pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł ponownie, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznając skarżącemu w dniu [...] grudnia 2010 r. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 nie uwzględnił informacji zawartych w protokole z kontroli na miejscu przeprowadzonej w jego gospodarstwie rolnym a zatem nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, czym naruszył art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7, 75 §1 i 77 § 1 kpa. Powołany wyżej przepis stanowi między innymi, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej organ stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ nie odniósł się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących protokołu z kontroli na miejscu uznając, iż zarzuty te nie są argumentami w prowadzonym postępowaniu, ponieważ przedmiotowy protokół nie był uwzględniony przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przy wydawaniu decyzji w sprawie przyznania płatności. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji ewentualnie o ich uchylenie. W pierwszej kolejności postawił zarzut zignorowania wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z 13 lutego 2012 r. poprzez wydanie przez Prezesa Agencji decyzji będącej powieleniem poprzedniej decyzji tego organu – uchylonej wyrokiem sądu i tym samym nie uwzględnienie oceny prawnej i wskazań WSA zawartych w/w wyroku. Podniósł także zarzuty do protokołu z kontroli na miejscu, której wyniki były podstawą do wzruszenia decyzji przyznającej płatności. Zarzucił organom naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, a to z tej przyczyny, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Agencji z [...] czerwca 2012 r. o wskazanym wyżej numerze utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR" z [...] czerwca 2011 r., stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] grudnia 2010 r. w sprawie przyznania pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Istotną okolicznością w badanej sprawie jest fakt, że sprawa była już oceniana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 lutego 2012 r. Sygn. akt V S.A./Wa 2171/11 uchylił poprzednią decyzję Prezesa Agencji z [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Zasadniczą kwestią jest więc to, czy zaskarżona decyzja z [...] czerwca 2012 została wydana zgodnie z oceną prawną i wytycznymi wyrażonymi w powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, LexisNexis, W-wa 2008 r). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. np wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392). Rozstrzygając niniejszą skargę Sąd był zatem związany ustaleniami, które zapadły w toku rozpoznawania skargi J. K., zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2012 roku. W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie zastosował się do zaleceń i oceny prawnej przyjętej w w/w wyroku. Uchylając decyzję Prezesa Agencji z 12 sierpnia 2011 r. Sąd podniósł w uzasadnieniu wyroku m.in., że " z błędów organu w prowadzonym postępowaniu dowodowym i z różnicy w ocenie dowodów, która oparta jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie "rażącego naruszenia prawa". Innymi słowy, organ nadzoru nie ma uprawnień do dokonywania własnych ustaleń faktycznych i ponownej oceny rozszerzonego materiału dowodowego". Sąd zakwestionował zatem możliwość wzruszenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] grudnia 2010 r. w trybie stwierdzenia nieważności na podstawie tego, że protokół z kontroli przeprowadzonej u beneficjenta nie został uwzględniony przy wydawaniu decyzji przyznającej płatności. Sąd rozpoznający niniejsza sprawę nie podziela stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że Sąd wyrokiem z 13 lutego 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzje Prezesa Agencji z [...] sierpnia 2011 r. wyłącznie z tego powodu, że organ odwoławczy w swojej decyzji dokonał własnych ustaleń faktycznych i ponownej oceny rozszerzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonał oceny okoliczności faktycznych związanych z weryfikacją utrzymywania przez skarżącego gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Fakt, że organ w kolejnej decyzji z [...] czerwca 2012 r. nie ustosunkował się w swojej decyzji do zarzutów skarżącego do wadliwości protokołu z kontroli nie zmienia faktu, że treść protokołu jest przedmiotem sporu między stronami. Ponownie zatem Sąd wyjaśnia, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. Natomiast w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu pomocy została wydana z naruszeniem prawa, konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, w jaki sposób treść protokołu wpływa na przyznane skarżącemu płatności. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania, w tym także rozważeniu zarzutów podniesionych przez skarżącego do protokołu z przeprowadzonej kontroli można będzie ustalić, czy rzeczywiście przyznano płatności w nienależnej kwocie. Jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działki, do której przyznano płatności w ramach systemów wsparcia bezpośrednie poprzez nie uwzględnienie protokołu kontroli, który był przecież znany organowi przyznającemu dopłaty, to takie naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego. Konkludując wskazać należy, iż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2012 r. zobligowany jest uznać, iż Prezes Agencji nie mógł utrzymać w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2010 r. przyznającej skarżącemu płatności do gruntów rolnych. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.