V SA/Wa 1809/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego; I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego Organu z dnia [...] maja 2011 r. II. Zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz S. kwotę 100 /sto/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] maja 2011 r. – stosownie do treści art. 2 pkt 2 i art. 4 ust 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. oświadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonych w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republiki Radzieckiej (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.), dalej ustawa – odmówił przyznania S. S. świadczenia pieniężnego. W motywach wskazano, że biorąc pod uwagę treść art. 2 pkt 2a ustawy represją jest deportacja (wywiezienia) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium Państwa Polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na obszar III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945. Dalej Organ stwierdził, że każda represja upoważnia do zasadnego żądania przedmiotowego świadczenia, zaś z materiału dowodowego wynika, że skarżąca urodziła się w czasie wysiedlenia w miejscowości [...]. S. S. nie przedstawiła jednak żadnych dowodów potwierdzających, że wysiedlenie rodziców wiązało się z przymusem pracy. 2. W efekcie złożonego przez Skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tenże Organ decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny (podstawa prawna – art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 pkt 2a, art. 3 ust 1 i art. 4 ust 1, 2 i 4 powołanej ustawy). W motywach wskazano, że przepis art. 1 ustawy przewiduje prawo do świadczenia pieniężnego dla osób, które podlegały represjom określonym w ustawie, z tym że nie wszystkich osób, które doznały represji okresu wojennego i powojennego. Nie dotyczy też wszystkich rodzajów i form represji, jakim w tym okresie poddani byli obywatele polscy. Ustawa przewiduje pewien ograniczony zakres rekompensaty dla konkretnie ustalonych grup ofiar, z tytułu ściśle określonych rodzajów represji. Rodzaje represji których doznanie, z zastrzeżeniem wymagań art. 1 ustawy uprawnia do o ubieganie się do przyznania świadczenia pieniężnego zostały wymienione enumeratywnie w art. 2 ustawy. Dla wydania decyzji pozytywnej na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy konieczne jest więc łączne wystąpienie następujących przesłanek: - że osoba została deportowana (wywieziona) do pracy przymusowej w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945, - oraz, że praca była wykonywana w warunkach deportacji przez okres co najmniej 6 miesięcy, Z dokumentów zgromadzonych w sprawie, wynika iż rodzina S. została wysiedlona z miejscowości L. do miejscowości K., skąd rodzina strony przeniosła się do miejscowości K. Pobyt w miejscowości K. potwierdza m.in. odpis skrócony aktu urodzenia strony. Nie został natomiast przedstawiony żaden dowód na okoliczność skierowania do pracy przymusowej, czyli nie wypełniono w niniejszej sprawie jednego z warunków przyznania świadczenia. Organ wskazał, że uprawnienie do świadczenia pieniężnego nie przysługuje wyłącznie z tytułu wysiedlenia (a co się z tym wiąże utraty domu czy gospodarstwa i brakiem możliwości korzystania z rzeczy codziennego użytku, sprzętu, mebli, ubrań zgromadzonych w domu), lecz z tytułu deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej. Mimo wezwania, strona nie przedstawiła żadnych dowodów (dokumentów i świadków) na okoliczność skierowania rodziny S. do pracy przymusowej. Nie kwestionując okoliczności pogorszenia się sytuacji rodziny strony na skutek wysiedlenia jak również jej ciężkiej sytuacji podczas wojny, to jednak podczas pobytu na wysiedleniu strona przebywała w otoczeniu najbliższej rodziny, co dla małoletniej wówczas wnioskodawczyni nie mogło być bez znaczenia, szczególnie wobec tych wysiedlonych, również małoletnich takiego kontaktu z bliskimi było pozbawionych. Miejsce do którego została wysiedlona rodzina znajdowało się również w niewielkiej odległości od dotychczasowego miejsca zamieszkania, co wiąże się z tym, że pobyt był w istocie w tym samym zarówno kulturowo jak i językowo środowisku (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 515/10). Ponadto z akt sprawy wynika, iż to rodzice strony zdecydowali o przeniesieniu się do miejscowości K. Organ badając uprawnienie strony do uzyskania uprawnienia do świadczenia pieniężnego Organ ocenił charakter deportacji strony nie w oparciu o kryterium terytorialne (geograficzne), lecz w oparciu o kryterium szczególnej dolegliwości represji. Jego zdaniem badanie przesłanki szczególnej dolegliwości represji powinno być oparte na kryteriach w jakimś stopniu zobiektywizowanych, a nie wyłącznie na subiektywnych odczuciach wnioskodawcy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 581/10). Kierownik Urzędu podkreślił, iż zainteresowana przez cały okres pobytu na wysiedleniu w K. przebywała wraz z rodziną. Prawdopodobnie kontakt ten był inny niż w normalnych warunkach życia. Niemniej jednak nie należy zapomnieć, iż w warunkach działań wojennych rodziny często były rozłączane, a dzieci pozbawiane rodzicielskiej opieki nawet na kilka lat. W tej sytuacji bieżący, nawet kilkugodzinny kontakt wnioskodawczyni z rodziną dawał jej poczucie bezpieczeństwa i stałej opieki (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 966/10). W ocenie Organu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do twierdzenia, iż strona podlegała represjom w rozumieniu cytowanej ustawy. 4. W skardze S. S. wskazała, iż jej rodzice wraz z dziećmi zostali wysiedleni przez N. około [...]. Następnie zostali odwiezieni i osadzenie w obozie [...] w [...], ul. [...]. Wreszcie wywieziono ich do K., woj. K. i skierowani do pracy w cukrowni. Ostatecznie przyjechali do K. gm. S. będąc przymusowo zatrudnieni u [...] gospodarzy. Tam – w dniu [...] 1942 r. – urodziła się Skarżąca, jako [...] dziecko. Po zakończeniu II Wojny Światowej rodzice Skarżącej wrócili do swego gospodarstwa, z którego zostali wysiedleni, a więc do L. 5. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia strony skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowana wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.)- vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 85, teza 5. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu obejmuje - stosownie do art. 10 k.p.a. – w zakresie prawa do obrony uprawnienie tejże do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w zakresie konsekwencji vide treść art. 81 k.p.a.). Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu we wskazanych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - vide wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 roku, ISA/Lu 652/97 niepublikowany. Pogląd ten jest akceptowany w najnowszej literaturze, albowiem nadal przyjmuje się że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, niezależnie od tego czy miało wpływ na treść decyzji (vide G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 131). W niniejszej sprawie – przed wydaniem decyzji w II instancjach – treść art. 10 § 1 k.p.a. w ogóle nie miała zastosowania. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art.10 k.p.a. wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu. V. W kwestii stanowiska Organu zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. (k. 10 akt administracyjnych), które dotyczy udokumentowania faktu deportacji wskazać trzeba, iż Sąd nie podziela poglądu, iż "jeśli to była praca na roli, to może to być zaświadczenie U., że w miejscu deportacji znajdowało się gospodarstwo [...]". Takie zawężenie katalogu środków dowodowych naruszyło zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) wskazując tylko jeden z nich (dokument urzędowy). Na dodatek Organ nie był konsekwentny bowiem w swojej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. zarzuca: "mimo wezwania, strona nie przedstawiła żadnych dowodów (dokumentów i świadków) na okoliczność skierowania rodziny p. S. do pracy przymusowej". Rodzi się pytanie jak skarżąca mogła "przedstawić" dowód z zeznania świadków skoro była pouczona, że konieczne jest "zaświadczenie U."? Tymczasem – zgodnie z treścią art. 75 k.p.a. – jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem może być dokument, o którym mowa w przedmiotowym piśmie, ale także zeznania świadków, czy dowód z przesłuchania strony. Podnieść także należy, że katalog środków wymienionych w tym przepisie nie jest zamknięty, a w doktrynie prezentowany jest pogląd, iż w postępowaniu wyjaśniającym dopuszczalne są także inne środki dowodowe nienazwane, jeżeli nie są sprzeczne z prawem, a mogą przyczynić się do ustalenia prawdy. Z kolei konstrukcję ciężaru dowodu w prawie procesowym należy wiązać z zagadnieniem, na kim spoczywa powinność (obowiązek prawny) udowodnienia okoliczności faktycznej, kto i na jakie fakty ma przeprowadzić dowód. W tej kwestii obowiązuje znana powszechnie starorzymska zasada ei incumbit probatio qui dicit non qui negat. Zatem ciężar dowodu spoczywa na twierdzącym, a zatem Skarżąca winna wykazać, także za pomocą innych środków dowodowych aniżeli wskazanych w cyt. piśmie z karty 10 akt administracyjnych, a więc między innymi za pomocą zeznań świadków. Ciężar dowodu jest powinnością strony, albowiem jej niespełnienie może skutkować niekorzystnym rozstrzygnięciem. Tak więc konstrukcja ciężaru dowodowego ma charakter celowościowy tj. należy oczekiwać udowodnienia tezy przez ten podmiot, który wywodzi z niej korzystne dla siebie skutki prawne. W przypadku bowiem jej nieudowodnienia zostanie ona odrzucona. Z drugiej strony przypomnieć należy, że Organ jest również obowiązany do weryfikacji tez stawianych przez Skarżącą. W wyroku z dnia 7 maja 1985 r., II SA 318/85, GAP 1986, nr 6 Sąd uznał, że "obowiązek przeprowadzania całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić". Podobnie w wyroku z dnia 19 września 1988 r., II SA 1947/87, ONSA 1988, nr 2, poz 82 NSA stwierdził, że "w sprawach w których na stronie spoczywa ciężar wykazania konkretnych faktów i zdarzeń z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można wywieść negatywne dla niej wnioski". Organ tych obowiązków nie spełnił, mylnie też poinformował stronę – o czym wyżej była mowa – o zakresie dowodów, jakie może oferować na okoliczności, które wymagają udowodnienia. Tak więc braki powyższe należy sanować w szczególności ustalić – z pomocą strony – zakres postępowania wyjaśniającego, a także – bazując na własnych doświadczeniach – podjąć działania na rzecz urzeczywistnienia zasady prawdy materialnej. Wreszcie przed wydaniem decyzji winien mieć zastosowanie art. 10 k.p.a. VI. Mając powyższe na względzie należało zastosować treść art. 145 § 1 pkt b) i c) oraz 200 p.p.s.a. i orzec jak w sentencji wyroku.