V SA/Wa 1819/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu oddala skargę. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Prezesem ZUS") z dnia [...] sierpnia 2019 r. o numerze [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Spółka z o.o. [...]z siedzibą w [...] (zwana dalej: "Spółką" bądź "Skarżącą") została w dniu [...] kwietnia 2019 r. zawiadomiona przez Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w [...][...] (zwany dalej: "ZUS") o zamiarze wszczęcia kontroli w zakresie prawidłowości i rzetelności obliczania składek na ubezpieczenia społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest ZUS, a także zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego. Pismem z dnia 3 kwietnia 2019 r. Spółka wniosła sprzeciw wobec planowanej kontroli podnosząc, że nie może zostać ona przeprowadzona, ponieważ dotyczy tego samego zakresu, co kontrola wszczęta przez ZUS w 2017 r., zakończona w 2018 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 o numerze [...]Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] (zwany dalej: "Dyrektorem Oddziału") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Pismem z dnia 3 czerwca 2019 r. Spółka wniosła odwołanie zarzucając Dyrektorowi Oddziału, że jego decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a także niedochowanie przez terminu 3 dni na rozpatrzenie sprzeciwu, co winno być równoznaczne z odstąpieniem od czynności kontrolnych. Zaskarżoną decyzją z [...][...] sierpnia 2019 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału z dnia [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, że warunkiem wykonywania czynności kontrolnych u płatnika składek jest doręczenie zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, okazanie legitymacji służbowej przedsiębiorcy oraz skuteczne doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Z kolei datą wszczęcia kontroli jest dzień doręczenia kontrolowanemu płatnikowi składek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Tymczasem analiza akt sprawy wskazuje, że nie doszło do doręczenia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, w związku z czym czynności kontrolne nie zostały podjęte. Zdaniem organu, ZUS podjął jedną z czynności zmierzających do wszczęcia kontroli, jaką było doręczenie zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli u płatnika składek, co nie jest równoznaczne z wszczęciem kontroli. Skoro do wszczęcia kontroli oprócz doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli konieczne jest okazanie legitymacji służbowej przedsiębiorcy oraz skuteczne doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Skoro zatem płatnikowi składek nie doręczono upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, to kontrola nie została wszczęta, co skutkuje koniecznością odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniesionego sprzeciwu. Jak wyjaśnił to organ, sprzeciw przysługuje bowiem płatnikowi składek na etapie wszczętej kontroli, nie zaś przed jej wszczęciem. Odnosząc się do zarzutów odwołania Prezes ZUS wskazał, że w razie wniesienia pisma nazwanego "sprzeciwem" przed wszczęciem kontroli, brak jest podstaw prawnych do wydania przez ZUS w tym zakresie postanowienia w ustawowym terminie 3 dni. Tym samym, pismo nazwane "sprzeciwem" w danej sprawie nie mogło zostać załatwione w formie postanowienia – na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.). W takiej sytuacji Dyrektor Oddziału zobowiązany był na tym etapie sprawy wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu w terminie określonym przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."). Z akt sprawy wynika natomiast, że termin k.p.a. na wydanie w tym przedmiocie decyzji został zachowany. Pismo nazwane "sprzeciwem" wpłynęło do ZUS w dniu [...] kwietnia 2019 r., zaś decyzja o odmowie wszczęcia postępowania została wydana [...][...] kwietnia 2019 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] sierpnia 2019 r. Spółka wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 48 Prawa przedsiębiorców, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że przedsiębiorca nie może wnieść sprzeciwu od czynności organu kontroli polegającej na zawiadomieniu przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli. W ocenie Skarżącej, przedmiotem sprzeciwu może być każda czynność organu kontroli, o której mowa w art. 59 ust. 1 Prawo przedsiębiorców, a więc także czynność polegająca na zawiadomieniu przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli. Jednocześnie podniesiono, że braku terminowego rozpoznania sprzeciwu obligował organ do odstąpienia od planowanej kontroli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że regulacje dotyczące kontroli działalności gospodarczej zostały zamieszczone w rozdziale 5 ustawy – Prawo przedsiębiorców. W art. 48 ust. 1 wypowiedziano zasadę zawiadamiania przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, natomiast w art. 48 ust. 11 pkt 2 wskazano, że zasada ta nie obowiązuje w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia. W myśl art. 59 ust. 1, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 2, wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, w przypadku gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 48 ust. 11 pkt 2, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 2 pkt 2 oraz art. 62. Stosownie do art. 59 ust. 7, organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych (pkt 1) lub kontynuowaniu czynności kontrolnych (pkt 2). Przepis art. 59 ust. 9 przesądza z kolei o możliwości wniesienia zażalenia na drugie z tych postanowień i wskazuje, że w wyniku jego rozpatrzenia właściwy organ wydaje postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia (pkt 1) lub uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych (pkt 2). Na mocy art. 59 ust. 16 do postępowań, o których mowa w ust. 7 i ust. 9, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy k.p.a. Analogiczne uregulowania zawierała obowiązująca do 30 kwietnia 2018 r. ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz.2168 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.d.g."). Przepis art. 79 u.s.d.g. stanowił bowiem, że organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli (ust. 1), a zawiadomienia tego nie dokonuje się, w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia (ust. 2 pkt 2). W art. 84c ust. 1 u.s.d.g. przewidziano możliwość wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d, zgodnie z którym wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 79 ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 2 pkt 2 i art. 84a. Stosownie do art. 84c ust. 9 u.s.d.g. organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych (pkt 1) lub kontynuowaniu czynności kontrolnych (pkt 2). W myśl art. 84c ust. 10 u.s.d.g. na postanowienia przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia, a rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. Stosownie natomiast do art. 84c ust. 16 u.s.d.g. do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie można było uwzględnić wniosku organu o odrzucenie skargi. Sąd zauważa, że w rozpatrywanej sprawie organ nie wydał bowiem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na niedopuszczalność sprzeciwu, o której mowa w art. 84d u.s.d.g., a tym samym wniosek organu administracji o odrzucenie skargi jest całkowicie niezasadny. Przywołany w odpowiedzi na skargę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2018 r. o sygn. akt II FSK 986/16 dotyczy całkowicie innego stanu faktycznego aniżeli w rozpatrywanej sprawie. W sprawie, w której NSA rozpatrywał skargę kasacyjną, sprzeciw został rozpatrzony i wydano odmowę wszczęcia postępowania z powodu niedopuszczalności sprzeciwu. O niedopuszczalności sprzeciwu w sprawie rozpatrywanej pod sygn. akt II FSK 986/16 stanowił zaś art. 84d u.s.d.g. Przepis ten mówi, że wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 79 ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 2 pkt 2 i art. 84a u.s.d.g. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w postanowieniu NSA z dnia 20 stycznia 2015 r. o sygn. akt 2911/14, dotyczące podobnej sprawy jak rozpatrywana obecnie, iż uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GPS 3/13 odnosi się do nieco innej, niż określona w zaskarżonym rozstrzygnięciu materii. Przedmiotem uchwały była dopuszczalność skargi na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c u.s.d.g., a więc na rozstrzygnięcie dotykające meritum sprawy wynikłej w postępowaniu kontrolnym, natomiast zaskarżona decyzja (w istocie postanowienie) nie załatwiała w żaden sposób samego sprzeciwu, lecz na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 84c ust. 9 i 16 u.s.d.g., rozstrzygała kwestię procesową dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli. W ocenie NSA, wydając decyzje z powołaniem się na wymienione już przepisy i dodatkowo na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organy w jedyny dopuszczalny sposób, ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, załatwiły wniosek Skarżącej domagającej się podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniesionego przez nią sprzeciwu (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy wskazać trzeba, że gramatyczna wykładnia powołanych na wstępie przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców prowadzi do przyjęcia, że z woli ustawodawcy sprzeciw stanowi środek prawny, którym przedsiębiorca sprzeciwia się podjętym już czynnościom, wykonywanym przez organy z naruszeniem wskazanych przepisów. Zatem 3-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu należy odnieść zarówno do samego podjęcia/wszczęcia kontroli jak i wykonywania przez organy kontroli konkretnych czynności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że instytucja prawna sprzeciwu wobec czynności kontrolnych, to instrument pozwalający przedsiębiorcy reagować w sytuacji podjęcia i prowadzenia czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów regulujących zasady i tryb kontroli działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r. o sygn. akt I GSK 698/11). Skoro zatem sprzeciw można wnieść wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem wskazanych przepisów, to dopiero wykonanie przez organ określonej czynności z naruszeniem przepisów dotyczących kontroli przedsiębiorcy uruchamia tryb wniesienia sprzeciwu. Nie ma ani prawnej, ani faktycznej możliwości wniesienia sprzeciwu wobec czynności kontrolnych przed ich dokonaniem. W konsekwencji zgodzić należy się z organami, że warunkiem wykonywania czynności kontrolnych u płatnika składek jest doręczenie zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, okazanie legitymacji służbowej przedsiębiorcy oraz skuteczne doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Zgodnie z art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.u.s."), datą wszczęcia kontroli jest dzień doręczenia kontrolowanemu płatnikowi składek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Należy zgodzić się zatem z organami, że momentem podjęcia kontroli jest doręczenie płatnikowi składek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. W kontrolowanej sprawie nie doręczono natomiast płatnikowi składek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, co zasadnym czyni stanowisko, że czynności kontrolne nie zostały podjęte. ZUS podjął jedną z czynności zmierzających do wszczęcia kontroli, jaką było doręczenie zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli u Skarżącej, co nie jest równoznaczne z wszczęciem kontroli. Skarżącej nie doręczono upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, co oznacza, że kontrola nie została wszczęta (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r. o sygn. akt V SA/Wa 665/19). Tym samym, skoro nie doszło do rozpoczęcia kontroli, brak było podstaw do prowadzenia postępowania odnośnie złożonego sprzeciwu, a zatem organ zasadnie na tym etapie sprawy wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu w terminie określonym przepisami k.p.a., mając za podstawę swojego działania – przepis art. 61 a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postepowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Należy przez to rozumieć sytuację, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z pewnością przypadek taki zachodzi wtedy, gdy żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw lub brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie wspomnianego przepisu. Reasumując Sąd stwierdził, że skoro sprzeciw przysługuje wobec czynności kontrolnych, które są podejmowane po wszczęciu kontroli, a w sprawie nie doszło do jej wszczęcia, to zasadnym stało się odmówienie wszczęcia postępowania w przedmiocie sprzeciwu, bowiem brak było materialnoprawnej podstawy do jego rozpatrzenia. Z tych względów nie można było uwzględnić zarzutów podniesionych w skardze. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, w stopniu wpływającym na wynik sprawy ani naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mogącym istotnie wpłynąć na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).