V SA/Wa 1820/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz(spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Asesor WSA - Andrzej Kania (spr.), Protokolant - Beata Bińkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2007 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia ... maja 2007 r. Nr ... w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich uchyla zaskarżoną decyzję; B. K. wystąpiła do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, powoływanego dalej jako: ,,Kierownik Urzędu’’, z wnioskiem (złożonym 4 września 2006 r. na stosownym kwestionariuszu) o przyznanie jej uprawnień wdowy po zmarłym kombatancie T. K.. Decyzją z ... lutego 2007 r., Nr ... Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, odmówił Stronie przyznania wnioskowanych uprawnień. W podstawie prawnej decyzji organ powołał się na przepis art. 20 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zm.), powoływanej dalej jako: ,,ustawa o kombatantach’’. Uzasadniając decyzję Kierownik Urzędu stwierdził, że zmarły mąż Strony nabył uprawnienia kombatanckie byłego ZBoWiD w C. z tytułu walki zbrojnej o utrwalanie władzy ludowej od ...01.1947 r. do ...12.1947 r. Wskazał jednocześnie, że decyzją Kierownika Urzędu z ... listopada 1995 r. o potwierdzeniu okresów i tytułów działalności kombatanckiej przyznane zostały mężowi strony uprawnienia kombatanckie z tytułu potwierdzenia uprawnień przyznanych przez ZBoWiD w okresie od 01.1947 do 12.1947 r. Następnie podał, że zgodnie z informacjami uzyskanymi z Instytutu Pamięci Narodowej, przekazanymi w piśmie z 22 grudnia 2006 r., ... Pułk Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego - w którym służbę wojskową pełnił mąż Strony w okresie zaliczonym jako działalność kombatancka – w okresie od listopada 1946 r. do września 1948 r. brał udział w walkach zbrojnych z Narodowymi Siłami Zbrojnymi, Armią Krajową oraz innymi grupami. Organ powołał się także na życiorys męża Strony, załączony do deklaracji członkowskiej ZBoWiD, potwierdzający że brał on udział w walce z ,,reakcyjnym podziemiem". Następnie Kierownik Urzędu stwierdził, że jednolicie przyjmowany jest pogląd zgodnie z którym uprawnienia wdowy po kombatancie mają charakter pochodny, a ich nabycie uzależnione jest od tego czy pierwotnie uprawniony do nich współmałżonek zachowałby je, gdyby żył. Zauważył, że przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 lit c. stanowi, że uprawnienia kombatanckie nie przysługują osobie, która w latach 1944-1956 była zatrudniona, pełniła służę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Dodał, że mąż strony pełniąc służbę w KBW brał udział w zwalczaniu organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Przedstawiając powyższe organ orzekający stwierdził, że ponowna ocena uprawnień kombatanckich męża strony wskazuje, że pełniąc służbę w aparacie bezpieczeństwa publicznego, podczas i w związku z tą działalnością wykonywał zadania operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach. Z tych względów Strona nie może nabyć uprawnień pochodnych po zmarłym mężu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona wniosła o przyznanie jej uprawnień określonych w art. 20 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach. Podniosła, że Kierownik Urzędu potwierdził wcześniejsze uprawnienia męża nadane przez ZBoWiD a od tego okresu ustawa o kombatantach nie uległa zmianie. Stwierdziła również, że zmarły mąż nie może podlegać żadnej weryfikacji. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Strony, Kierownik Urzędu decyzją z ...maja 2007 r., nr ..., utrzymał w mocy własną decyzję z ...lutego 2007 r. W podstawie prawnej powołał się na art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2000 r., Nr 98, poz. 371 ze zm.), powoływanej dalej jako: ,,k.p.a.’’ oraz na art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach. W uzasadnieniu decyzji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku Strony. Podtrzymał stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji, że uprawnienia wdowy po kombatancie są uprawnieniami pochodnym, a ich nabycie uzależnione jest od tego czy pierwotnie uprawniony zachowałby je, gdyby żył. Podkreślił, powołując się na wyrok Sadu Najwyższego z 11 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 57/02 OSNP 2004/2/24, że uprawnienia wdowy jakkolwiek pochodne od statusu męża, powinny być oceniane z uwzględnieniem jej osobistej sytuacji prawnej. Ponowna ocena uprawnień kombatanckich zmarłego męża nie jest nie jest postępowaniem weryfikacyjnym osoby zmarłej, lecz ustaleniem przesłanek rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uprawnień przysługujących wdowie. Ocena ta wskazuje, że mąż Strony pełniąc służbę w KBW (w aparacie bezpieczeństwa poza strukturami Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego) wykonywał działania operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności oraz niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach i z tego względu strona nie może nabyć po zmarłym mężu uprawnień pochodnych. Odnosząc się do zarzutów Strony podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podkreślił, że ponowna ocena uprawnień kombatanckich zmarłego męża nie jest postępowaniem weryfikacyjnym osoby zmarłej, lecz ustaleniem przesłanek rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uprawnień przysługujących wdowie. Bez znaczenia jest fakt, że zmarły miał zachowane uprawnienia kombatanckie a wskazane rozstrzygnięcie nie wyklucza w świetle cytowanego wyroku SN z 11.12.2002 r. niezależnego rozpoznania wniosku o przyznanie uprawnień przysługujących wdowom gdyż uprawniena te są oceniane indywidualnie z uwzględnieniem jej osobistej sytuacji prawnej. W skardze na powyższą decyzję Kierownika Urzędu – Skarżąca wniosła o odrzucenie zaskarżonej decyzji i uznanie za bezzasadne twierdzeń zawartych w uzasadnieniu tej decyzji. Skarżąca nie zgodziła się z tym, że mąż zwalczał organizacje działające na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto stwierdziła, że mąż pełnił służbę w Wojsku Polskim, a nie w aparacie Bezpieczeństwa Publicznego. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu wniósł o jej oddalenia podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z postanowieniami art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uchylenia skarżonej decyzji z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu administracji publicznej stanowił przepis art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371). Z brzmienia tego przepisu wynika, że uprawnienia, o których mowa w art. 20 ust. 2 wskazanej ustawy, przysługują również wdowom lub wdowcom - emerytom i rencistom oraz osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych. Sąd w składzie orzekającym podziela powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądowym pogląd interpretacyjny art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach (powołany także przez organ orzekający) a sprowadzający się do tezy, że uprawnienia wdów (wdowców) po kombatantach mają charakter pochodny a zatem uzależnione są od uprawnień pierwotnych przysługujących zmarłemu współmałżonkowi (np.: wyrok NSA V SA 1625/00, LEX nr 79349 czy wyrok NSA, sygn. akt II OSK 905/05, LEX nr 266355). Pomocne w rozpatrywanej sprawie jest stanowisko Sądu Najwyższego zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały z 25 stycznia 1996 r., (sygn. akt III AZP 32/95, OSNP 1996/15/206) w którym wyjaśnione zostało, że uprawnienia wdów zależą od istnienia uprawnień pierwotnych i baku przesłanek do pozbawienia tychże uprawnień pierwotnych. Sąd ten zauważył, że: ,,Z istoty praw pochodnych wynika, że nie mogą one istnieć bez uprawnień pierwotnych, przy czym należy to rozumieć nie tylko w tym znaczeniu, że samo prawo pierwotne istnieje, ale także w ten sposób, że nie może istnieć prawo pochodne, jeżeli istnieją przesłanki do pozbawienia prawa pierwotnego. Należy więc uznać, że jeżeli osoba, od której wywodzi się uprawnienie pochodne byłaby pozbawiona uprawnień pierwotnych, to także istnieją przesłanki do pozbawienia uprawnień osoby powołującej się jedynie na uprawnienie pochodne.’’ Sąd Najwyższy dopuścił na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o kombatantach możliwość pozbawienia uprawnień kombatanckich nabytych na podstawie dotychczasowych przepisów – wdowy lub wdowców po osobach które uzyskały uprawnienia kombatanckie. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że zmarły w dniu ... sierpnia 2006 r. T.K. miał przyznane uprawnienia kombatanckie na podstawie decyzji Kierownika Urzędu z ...listopada 1995 r., którą potwierdzono przyznane uprzednio uprawnienia ZBoWiD. Posiadał zatem uprawnienia nadane na podstawie obowiązującej ustawy o kombatantach a decyzja przyznająca te uprawnienia stała się ostateczna. Kierownik Urzędu odmówił przyznania Skarżącej uprawnień po zmarłym mężu podnosząc, że pełnił on służbę w KBW w związku z czy zaistniała w sprawie sytuacja przewidziana w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach, stanowiąca podstawę do pozbawienia uprawnień kombatanckich. Organ orzekający uznał zatem, że służba męża Skarżącej w KBW, byłaby okolicznością uzasadniającą pozbawienie męża Skarżącej uprawnień kombatanckich gdyby żył. Uwzględniając powyższe oraz opierając się na wskazanej powyżej zależności - pochodnych uprawnień należnych wdowie od uprawnień pierwotnych męża – uznał, że brak jest w sprawie podstaw do przyznania Skarżącej uprawnień na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach. Aby przyjąć takie stanowisko organ winien jednak, w sposób dalece bardziej szczegółowy, wyjaśnić sytuację prawną męża skarżącej, w szczególności w kontekście hipotetycznego założenia, iż zostałby on pozbawiony uprawnień kombatanckich w związku z informacjami przekazanymi prze Instytut Pamięci Narodowej, wskazującymi na to, że ... Pułk Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w którym służył mąż Skarżącej, brał udział w walkach między innymi z Armią Krajową i Narodowymi Siłami Zbrojnymi. Uwadze organu orzekającego uszły okoliczności, że decyzja Kierownika Urzędu z ... listopada 1995 r. przyznająca mężowi Skarżącej uprawnienia kombatanckie stała się ostateczna oraz następstwa procesowe z tym związane. Decyzja ta zweryfikowała pozytywnie, dla męża Skarżącej, uprawnienia nadane wcześniej przez ZBoWiD. W tej sytuacji ewentualne pozbawienie męża Skarżącej uprawnień kombatanckich mogłoby być przeprowadzone w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące instytucje wzruszania decyzji ostatecznych. Wśród nich są przepisy regulujące tryb i zasady: wznowienia postępowania, uchylania, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych (zawarte odpowiednio w rozdziale 12 i 13 k.p.a.). Kierownik Urzędu nie wykazał możliwości wzruszenia decyzji z ... listopada 1995 r. w trybie nadzwyczajnym (przyznającej uprawnienia pierwotne) w związku z czym nieuzasadniona (przedwczesna) jest odmowa przyznania Skarżącej uprawnień pochodnych. Przedstawiając powyższe stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. obligującego organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ orzekający nie dopełnił również wymogu oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Naruszenie powyższych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceny Sądu nie zmienia powołanie się przez organ orzekający na wyrok Sądu Najwyższego z 11 grudnia 2002 r. nr III RN 57/02 (OSNP 2004/2/24) stwierdzający, że uprawnienia wdowy po kombatancie powinny być oceniane z uwzględnieniem jej osobistej sytuacji prawnej. Stanowisko w nim wyrażone nie może uzasadniać wydania dla Skarżącej decyzji odmownej. Wyrok został wydany w stanie faktycznym indywidualnej sprawy, w którym stan prawny istniejący w dacie złożenia wniosku przez wdowę uległ zmianie w odniesieniu do obowiązującego za życia osoby, uznanej za kombatanta na podstawie dotychczasowych przepisów i następnie pozbawionej uprawnień na podstawie ustawy o kombatantach. Sytuacja taka umożliwia zdaniem Sądu Najwyższego uwzględnienie zmienionego stanu prawnego w sprawie z wniosku wdowy a więc jej osobistej sytuacji prawnej. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, brak jest przeciwwskazań do uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia przez Skarżącą wniosku o nadanie uprawnień pochodnych z uwzględnieniem jednak powyższych uwag dotyczących możliwości wzruszania decyzji ostatecznych. Zauważyć warto, że zarówno omawiany wyrok Sądu Najwyższego, jak również pozostałe orzeczenia odnoszące się do uprawnień pochodnych wdów (wdowców) nie były oparte na stanie faktycznym (jak w rozpatrywanej sprawie) w której kombatant posiadałby w dacie śmierci przyznane uprawnienia na podstawie ustawy o kombatantach. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, aktualny pozostaje pogląd Sądu Najwyższego przedstawiony w omawianym wyroku, zgodnie z którym przy uprawnieniach pochodnych niezbędne jest ustalenie, że zmarły kombatant zachowałby uprawnienia kombatanckie gdyby żył. Kierownik Urzędu ponownie rozpatrując wniosek Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien wyeliminować wskazane uchybienia. W szczególności powinien szczegółowo rozważyć czy istniałaby możliwość prawna wzruszenia własnej decyzji ostatecznej z ... listopada 1995 r. o przyznaniu mężowi Skarżącej uprawnień kombatanckich na podstawie ustawy o kombatantach. Powinien zatem rozstrzygnąć czy potwierdzenie przez Instytut Pamięci Narodowej, pismem z 14 grudnia 2006 r., nr .. ... uczestniczenia... Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w którym służbę pełnił mąż Skarżącej, w walkach zbrojnych z wymienionymi w nim formacjami w tym: Armią Krajową i Narodowymi Siłami Zbrojnymi może stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczna z ... listopada 1995 r. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., względnie umożliwiającą wzruszenie tej decyzji w innym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Istotne jest również rozważenie dopuszczalności wzruszenia w ogóle tej decyzji ze względu na upływ czasu jaki upłynął od jej doręczenia. W sytuacji gdyby nie było możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej w żadnym z trybów nadzwyczajnych, na podstawie przepisów k.p.a., obowiązkiem organu, w ocenie Sądu, będzie przyznanie uprawnień pochodnych Skarżącej, zgodnie z jej wnioskiem. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wobec negatywnego charakteru zaskarżonej decyzji Sąd nie uznał za zasadne zastosowania przepisu określonego w art. 152 p.p.s.a.