V SA/Wa 1825/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska -Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... maja 2008 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oddala skargę W dniu ... maja 2007r. H. L. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w K. o ustalenie aktualnego całkowitego zadłużenia oraz o umorzenie tego zadłużenia w całości lub w części , ewentualnie o jego restrukturyzację i rozłożenie płatności na raty. Decyzją z dnia ... grudnia 2007r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych z powołaniem się na art. 83 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 28 ust. 1,2 i 3 w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 tj. ze zm.) odmówił umorzenia należności tytułu składek od ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika powstałych w okresie od .../1999 do .../2005 w kwocie ... zł plus odsetki na dzień złożenia wniosku w kwocie ... zł plus koszty upomnienia w kwocie ... zł : - na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych: należność główna w kwocie - ... zł, odsetki na dzień złożenia wniosku w kwocie - ...zł - na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych : należność główna w kwocie- ... zł, odsetki na dzień złożenia wniosku w kwocie - ... zł. Na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 w/w ustawy Zakład odmówił umorzenia należności tytułu składek w części finansowanej przez płatnika będącego jednocześnie ubezpieczonym powstałych w okresie od .../1999 do .../2005 w kwocie ... zł należności głównej plus odsetki na dzień złożenia wniosku w kwocie ... zł : - na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych: należność główna w kwocie - ... zł, odsetki na dzień złożenia wniosku w kwocie - ... zł, - na ubezpieczenie zdrowotne: należność główna w kwocie - ... zł, odsetki na dzień złożenia wniosku w kwocie - ... zł, - Fundusz Pracy: należność główna w kwocie-...zł, odsetki na dzień złożenia wniosku w kwocie - ... zł. Na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3 w związku z art. 30 w/w ustawy stwierdził, iż z mocy prawa nie podlegają umorzeniu należności tytułu składek finansowane przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek powstałych w okresie od .../2999 do .../2005 w łącznej kwocie ... zł plus odsetki na dzień złożenia wniosku w kwocie ... zł : - na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych: należność główna w kwocie- ... zł, odsetki na dzień złożenia wniosku w kwocie - ... zł, - na ubezpieczenie zdrowotne: należność główna w kwocie -... zł, odsetki na dzień złożenia wniosku w kwocie - ... zł. W decyzji Zakład podniósł, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, gdyż wnioskodawczyni uzyskuje dochód miesięczny z tytułu umowy o pracę w kwocie ... zł brutto, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją zstępną - A. W. i tylko w miarę swoich możliwości partycypuje w ponoszeniu opłat stałych. Nie korzysta też ze świadczeń z opieki społecznej, a nadto jest właścicielką zabudowanej nieruchomości położonej w C. o powierzchni ... ha. Ponadto Zakład stwierdził, iż wnioskodawczyni nic przedstawiła żadnych dokumentów, które uzasadniałyby umorzenie zaległości pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Wobec tego organ I instancji stwierdził, iż umorzenie należności składkowych, których obowiązek dochodzenia przymusowego wynosi 10 lat, byłoby przedwczesne. Istnieje bowiem możliwość dochodzenia należności w drodze postępowania egzekucyjnego skierowanego do wynagrodzenia za pracę. Pismem z dnia ... stycznia 2008r. H. L. wniosła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek We wniosku podkreśliła, iż ma bardzo trudną sytuację materialną, bowiem choruje i straciła pracę. Ponadto oświadczyła, iż Zakład nie rozpoznał sprawy w przedmiocie chociażby częściowego umorzenia należności z tytułu składek i ewentualnego rozłożenia ich na raty. Decyzją z dnia ... maja 2008r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji było zasadne oraz zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, dokonał on trafnej analizy stanu faktycznego i w oparciu o niego wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, iż pomimo że przedstawiony w decyzji przez organ pierwszej instancji stan faktyczny uległ zmianie, nie ma to bezpośredniego wpływu na zmianę orzeczenia. W jego ocenie sytuacja materialna wnioskodawczyni i osób najbliższych jest trudna, ale nie na tyle, by nie była ona w stanie podołać spłacie chociażby części zobowiązań publicznoprawnych. Organ odwoławczy zauważył, że chociaż H. L. w chwili obecnej nie pracuje, to nie zgłosiła się w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna .Ponadto pomimo złożenia oświadczenia o złym stanie zdrowia nie przedłożyła żadnych dokumentów poświadczających ten fakt, nie korzystała również ze świadczeń z ubezpieczenia chorobowego po ustaniu zatrudnienia. Prezes ZUS stwierdził, że dokumentów przedłożonych w toku postępowania - w szczególności z historii choroby wynika, iż w istocie wnioskodawczyni doznała w kwietniu 2004r. urazu [...], jednakże nie przedstawiała żadnych dokumentów poświadczających jej zły stan zdrowia w chwili obecnej i związane z nim wydatki. Ponadto nie przedstawiła także żadnej dokumentacji, która sugerowałaby niemożność uregulowania zobowiązań ze wzglądu na przewlekłą chorobę osób najbliższych. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że ze zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji I instancji wynika, że H. L. nie jest osobą samotną - prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubentem K. Z. pobierającym z właściwego miejscowo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych świadczenie emerytalne. W ocenie Prezesa nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje fakt, iż wnioskodawczyni ma pełnoletnią córkę. Zgodnie bowiem z art. 128 w związku z art. 129 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jeżeli strona popadnie w niedostatek zstępni i wstępni w linii prostej mają obowiązki alimentacyjne w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym, przy czym obowiązek alimentacyjny zstępnych wyprzedza obowiązek wstępnych. Organ wskazał, że skoro córka A. W. nie posiada wobec matki obowiązku alimentacji oznacza to, iż strona nie popadła w niedostatek. Prezes wskazał też, że strona posiada majątek ruchomy w postaci [...], a także [...] o wartości ... zł. Na podstawie odpisu z księgi wieczystej wydanego przez Sąd Rejonowy w K. stwierdzono, iż H. L. jest właścicielką zabudowanej nieruchomość przy ul. ...w C. o powierzchni ...ha, dla której prowadzona jest księga nr Kw ...Jednocześnie nie stwierdzono w sposób formalny (w formie postanowienia) nieistnienia możliwości wyegzekwowania wymagalnych należności. Zatem , zdaniem Prezesa ZUS, umorzenie zadłużenia należy uznać w tym momencie za przedwczesne, a z punktu widzenia interesu publicznego i zasad współżycia społecznego nie do przyjęcia. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami prawa Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma obowiązek równego traktowania wszystkich obywateli. Organ odwoławczy zauważył też, że strona nie przedłożyła zaświadczenia wydanego przez właściwy miejscowo Ośrodek Pomocy Społecznej o korzystaniu z zasiłków celowych na zakup: odzieży, obuwia, opału oraz żywności - przyznawanych zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593). W myśl niniejszego przepis pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa oraz w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, jeżeli dochód nie przekracza kwoty 351 zł na osobę. Prezes wskazał też, że strona nie przedłożyła żadnych dokumentów wskazujących na fakt, iż dotknęła ją klęska żywiołowa (np. powódź, pożar itp.). Z tych też względów , w ocenie Prezesa ZUS, w niniejszej sprawie nie zachodzi ani przesłanka całkowitej nieściągalności ( art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ), ani też uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 28 ust. 3a cyt. ustawy. Prezes przypomniał też, że konstrukcja przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wskazuje na uznaniowy charakter decyzji. W przypadku zaistnienia okoliczności, o których mówi przedmiotowy przepis, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może zachować się dwojako: może umorzyć należność lub jej nie umarzać, bowiem ustawodawca nie nakłada na organ obowiązku określonego zachowania. Ponadto z całą pewnością stwierdzić należy, iż umorzenie jest instytucją prawną o charakterze wyjątkowym, której zastosowanie winny uzasadniać szczególne okoliczności. Zasadą jest bowiem opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne, zaś przyczyną odstąpienia od tej normy winny być tylko nadzwyczajne, niezależne od stron zdarzenia losowe, a ciężar udowodnienia trudnej sytuacji spoczywa na stronie, która z danego twierdzenia wywodzi dla siebie skutki prawne. W ocenie Prezesa w toku niniejszego postępowania wnioskodawczyni nie udokumentowała trudnej sytuacji, zaś wiek i stan zdrowia nie uzasadniają umorzenia składek, a przedwczesne umorzenie zadłużenia, przed szczegółowym zbadaniem możliwości wyegzekwowania należności jest z punktu widzenia interesu publicznego nie do przyjęcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. L. wniosła o uchylenie decyzji z ....05.2008r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniosłą naruszenie przepisów postępowania poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia materiału sprawy oraz brak pełnego uzasadnienia rozstrzygnięcia w świetle złożonego wniosku, w szczególności jego zakresu (żądań). Wskazała, że Prezes ZUS wydając zaskarżoną decyzję uznał, że pomimo, iż przedstawiony w decyzji przez organ pierwszej instancji stan faktyczny uległ zmianie, nie ma to bezpośredniego wpływu na zmianę orzeczenia. Stanowiska tego jednak nie uzasadnił, ograniczając się praktycznie do powtórzenia argumentacji i ustaleń Oddziału ZUS w O. Zdaniem skarżącej Prezes nie odniósł się do tych zmienionych okoliczności i nie zweryfikował ich w kontekście treści wniosku. Nie przeprowadził wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, stwierdzając, że to na niej spoczywa ciężar udowodnienia trudnej sytuacji. W przekonaniu skarżącej zwolnił się tym samym bezpodstawnie z obowiązku wyjaśnienia zasadności złożonego wniosku, czym naruszył obowiązek zawarty w art.7 k.p.a. W jej ocenie nie podjęto żadnych czynności mających na celu ustalenie jej realnych możliwości wywiązania się z zobowiązań wobec ZUS, zaś brak jakichkolwiek działań ZUS w tym zakresie, godzi nie tylko w jej interes jako obywatela, ale także godzi w interes publiczny. W istocie, bowiem kieruje się skarżącą do pomocy ze środków państwa zakresie codziennych potrzeb, w tym zamieszkania, co w końcowym efekcie prowadzi do dalszego obciążenia budżetu państwa. Skarżąca wskazała, że w obecnym stanie jest pozbawiona możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie tak dużych należności, nie jest w stanie ani pozyskać środków naprowadzenie własnej działalności ani też podjąć pracy najemnej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi , podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej u.s.u.s., doszedł do przekonania że zaskarżona decyzja nie jest obarczona błędami, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego.. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (treść tych przepisów przytoczona została w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji). Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o sus (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej. Organy orzekające wskazały, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości, posiada majątek ruchomy ( maszyny i urządzenia ), a nadto że nadal jest w stosunku do niej prowadzone postępowanie egzekucyjne. W ocenie Sądu prawidłowo zatem zostało ustalone na dzień wydania zaskarżonej decyzji, iż w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.), co oznacza że w tym konkretnym przypadku mogą dotyczyć jedynie kwoty wymienionej w pkt. 2 decyzji. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Skarżąca w tym zakresie wprost odwołała się do przesłanki, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.) . Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Oceniając sprawę pod tym kątem organ odwoławczy, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy, stwierdził że nie może z góry założyć, iż skarżąca nie znajdzie pracy, która pozwoli na spłatę zadłużenia np. w dogodnych ratach, zwłaszcza mając na uwadze długi termin w którym ta zaległość może być jeszcze dochodzona. Wskazał też na okoliczności, które jego zdaniem przemawiają za tym, że nie można uznać, że wnioskodawczyni znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej. Wobec powyższego Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu, iż wadliwie oceniona została przez organy sytuacja wnioskodawczyni. Ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Brak istnienia przesłanek zawartych w ww. rozporządzeniu uniemożliwiał umorzenie należności. Dla ścisłości dodać należy, że wskazane wyżej przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne znajdowały odpowiednie zastosowanie także do składek na Fundusz Pracy, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych dowodów skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.