V SA/Wa 183/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp.k. (dawniej [...] [...] Sp. z o.o. Sp. k.) z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę. W dniu [...] listopada 2013 r. G. Sp. z ograniczoną odpowiedzialnością Sp.k. (obecnie K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp.k. w W., dalej jako "beneficjent", "skarżąca" lub "spółka") zawarła z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej jako "PARP" lub "organ I instancji"), działającą jako Instytucja Wdrażająca, umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "[...]" (dalej także jako "projekt") w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. W związku z podziałem realizacji projektu na trzy etapy, umowa zobowiązywała beneficjenta m.in. do złożenia w Instytucji Wdrażającej wniosku o płatność pośrednią rozliczającego wydatki poniesione w zakończonym etapie realizacji projektu w terminie 30 dni od dnia zakończenia każdego z etapów oraz do złożenia wniosku o płatność końcową nie później niż w dniu zakończenia okresu kwalifikowalności wydatków, tj. [...] września 2014 r. Na podstawie wniosku o płatność nr [...] w dniach [...] i [...] grudnia 2013 r. spółka otrzymała dofinansowanie w formie zaliczki w łącznej wysokości 298.164,65 zł. Dnia [...] stycznia 2014 r. strona dokonała zwrotu dotacji celowej w wysokości 33.605,20 zł. Kwota ta została ponownie wypłacona skarżącej na podstawie wniosku o płatność nr [...] w dniu [...] kwietnia 2014 r.. Z kolei na podstawie wniosku o płatność nr [...] beneficjent rozliczył zaliczkę w wysokości 73.850,00 zł. Zgodnie z postanowieniami § 6 ust. 3 umowy, w dniu [...] września 2014 r. upłynął okres kwalifikowalności wydatków w projekcie. Wobec braku złożenia przez beneficjenta dokumentów rozliczających drugi etap projektu, którego realizacja upływała [...] czerwca 2014 r., pismem z dnia [...] października 2014 r. Regionalna Instytucja Finansująca - Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw (dalej "RIF") wezwała skarżącą do złożenia wniosku o płatność pośrednią rozliczającego drugi etap projektu oraz wniosku o płatność końcową w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Wobec braku reakcji beneficjenta, w dniu [...] października 2014 r. RIF przekazała PARP rekomendację rozwiązania umowy o dofinansowanie. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. PARP wezwała spółkę do zwrotu kwoty wypłaconego dofinansowania w formie zaliczki. W odpowiedzi spółka poinformowała PARP, że w związku z sytuacją ekonomiczną, która zaistniała w branży usług rusztowaniowych na przełomie roku 2013 i 2014 oraz po analizie własnych możliwości ekonomicznych, doszła do wniosku, że nie jest w stanie dokończyć realizacji projektu będącego przedmiotem umowy. Skarżąca zaproponowała zawarcie ugody polegającej na rozwiązaniu umowy oraz na zwrocie dotychczas otrzymanych środków finansowych wraz z należnymi odsetkami w trybie spłat ratalnych do końca 2015 r. W piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. PARP poinformowała beneficjenta, że termin wypowiedzenia Umowy upływa z dniem [...] grudnia 2014 r. Jednocześnie wezwała beneficjenta do zwrotu dofinansowania w wysokości 298.164,65 zł w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisma. Wezwanie zostało ponowione pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Wobec braku zwrotu dofinansowania PARP wszczęła z urzędu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] PARP określiła spółce przydającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 298.164,65 zł. Po rozpatrzeniu odwołania spółki Minister Rozwoju i Finansów (dalej jako "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ II instancji uznał, że w sprawie doszło do wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, co jest podstawą zwrotu dotacji zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.), dalej jako "u.f.p." . Środki finansowe, które zostały przekazane beneficjentowi, miały służyć stworzeniu elektronicznej platformy B2B konstruowania i koordynacji dostaw systemowych rusztowań, zarządzania przepływem dokumentów oraz zamówień potwierdzonych podpisem elektronicznym pomiędzy beneficjentem a jego partnerami. Cel ten nie został osiągnięty, gdyż spółka nie zrealizowała projektu, jak również nie osiągnęła wskaźników produktu i rezultatu, do których realizacji była zobligowana w ramach umowy, a także nie zrealizowała pełnego zakresu rzeczowego i finansowego projektu. Umowa o dofinansowanie określała także, że zakończenie realizacji projektu będzie równoznaczne ze złożeniem wniosku o płatność końcową, czego skarżąca też nie dopełniła. Zdaniem Ministra spełniona została również przesłanka zwrotu z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystanie dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Naruszone zostały bowiem m.in. zapisy umowy o dofinansowanie. Organ uważa, iż w omawianym przypadku wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.06.210.25 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie 1083/2006". Nieprawidłowość to: jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej (UE) w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego UE. Działanie beneficjenta, tj. brak realizacji projektu, spowodowało szkodę w budżecie UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku, ponieważ przekazane dofinansowanie nie przyczyniło do realizacji celu, na jaki zostało przekazane, a więc wydatki te należy uznać za nieuzasadnione i niekwalifikowalne. Beneficjent zaskarżył powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: 1. art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż zachodzi przesłanka wykorzystania środków z niezgodnie z przeznaczeniem, kiedy to w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż na podstawie wniosku o płatność zaliczkową[...] skarżący rozliczył zaliczkę w wysokości 73.850 zł, 2. art. 207 ust. 9 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji dotyczącej wszystkich środków przekazanych na realizację projektu, kiedy to część środków została prawidłowo rozliczona, a brak dalszego realizowania zamierzeń projektowych była spowodowana sytuacją finansową w branży okołobudowlanej, z czym wiązało się zajęcie komornicze, w związku z wypowiedzianą umową kredytu przez bank, 3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a." poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie przez organ odwoławczy naruszenia prawa przez organ I instancji polegającego na braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w niej materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie w postaci uznania, iż wydatki poniesione w projekcie zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, a przede wszystkim uznanie, iż skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2014 r. złożyła oświadczenie o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie, kiedy to skarżąca pismem tym składała wniosek o zawarcie ugody co do rozwiązania umowy i rozłożenia zwrotu dofinansowania na raty. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją PARP, jak również o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie przypomnieć należy, że na mocy umowy o dofinansowanie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka skarżąca otrzymała środki finansowe z budżetu Unii Europejskiej na realizację projektu pn. "[...]". Spółce wypłacono kwotę w łącznej wysokości 298.164,65 zł. Jednym z aktów normatywnych, ukierunkowanych na ochronę interesów finansowych UE jest rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995. 312.1), dalej jako "rozporządzenie nr 2988/95". Odzyskiwanie niewłaściwie zastosowanych środków odbywa się na podstawie przepisów sektorowych, np. rozporządzenia 1083/2006. Przepis art. 70 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1083/2006 stanowi, iż państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań: zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Na podstawie prawa polskiego regulacja procedur, o których mowa w art. 2 ust. 4 rozporządzenia 2988/95, a w konsekwencji tego wynikający z art. 70 rozporządzenia 1083/2006 obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, realizowany jest na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 ufp w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Wymaga wyjaśnienia, że przez pojęcie "procedury" zawarte w art. 184 ufp należy rozumieć m.in. procedury określone w umowie o dofinansowanie projektu oraz dokumentach, do których stosowania zobowiązany był beneficjenta na podstawie umowy. Powyższe oznacza, że poprawność działania beneficjenta realizującego umowę o dofinansowanie projektu z wykorzystaniem środków UE należy dokonywać, z uwzględnieniem postanowień tej umowy oraz przepisów prawa polskiego, które powinny być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, bowiem regulacje polskie dotyczące realizacji programów operacyjnych służą osiąganiu wspólnych celów wynikających z prawa europejskiego i realizacji polityki spójności (zob. wyroki NSA z dnia 12 grudnia 2014r., sygn. akt II GSK 1467/13; z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4487/16). Ustawa o finansach publicznych w art. 207 ust. 1 nie używa terminu "nieprawidłowości" lecz terminów "wykorzystanie niezgodne z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależne lub w nadmiernej wysokości". Terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1 -3 ufp powinny być jednak interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości", zdefiniowanym w art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006. W myśl tego przepisu nieprawidłowością jest jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie środków jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie z dnia [...] listopada 2013 r. wraz z aneksem nr 1 (wniosek o dofinansowanie) beneficjent zobowiązał się do zrealizowania projektu w pełnym zakresie, określonym w harmonogramie rzeczowo - finansowym, w terminie wskazanym w § 6 ust. 3 z należytą starannością. Jak wynika z wniosku podstawowym celem tworzonego systemu była zamiana tradycyjnego sposobu współpracy opartego na przygotowywaniu ofert dla partnerów w formie papierowej na całkowicie samoobsługową platformę obliczania konstrukcji, wyliczania kalkulacji i składania zamówień. W sprawie jest bezsporne, że projekt nie został zrealizowany. W takiej sytuacji prawidłowe są ustalenia organów, iż w sprawie doszło do naruszenia procedur, tj. umowy o dofinasowanie, a w konsekwencji wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006. Działanie beneficjenta, tj. brak realizacji projektu, spowodowało szkodę w budżecie UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku, ponieważ przekazane dofinansowanie nie przyczyniło do realizacji celu, na jaki zostało przekazane, a więc wydatki te należało uznać za nieuzasadnione i niekwalifikowalne. Samo prowadzenie prac przy platformie, w sytuacji gdy rezultat końcowy nie został osiągnięty, nie daje podstaw do uznania choćby części wydatków za kwalifikowalne, jak chciałaby tego skarżąca. Spółka zobowiązała się do realizacji projektu w pełnym zakresie, czego nie uczyniła, i nie ma znaczenia czy wina za taki stan rzeczy leży po jej stronie. Podnoszone w skardze zarzuty odnośnie uchybień w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego są nieusprawiedliwione. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3091/15). W ocenie Sądu z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że w kontrolowanej sprawie organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a wyciągnięte w sprawie wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Decyzje obu instancji zawierają pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Organy wyjaśniły też stronie zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy. Wobec ustalenia ponad wszelką wątpliwość, że projekt nie został zrealizowany, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje to, o co spółka wnosiła w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. Rozwiązanie umowy o dofinansowanie nie jest elementem niezbędnym do wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 ufp. Reasumując, w ocenie sądu, organy na tle prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ufp. W sprawie doszło do wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem oraz zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, których mowa w art. 184. Z wyłożonych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Sąd oddalił skargę.