V SA/Wa 1834/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, , Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie: odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne; uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi z 13 listopada 2009 r. wniesionej przez C. S. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2009 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2009 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia ubezpieczenie zdrowotne. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 3 grudnia 2008r. C. S. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2007, Nr 11 poz. 74 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności na ubezpieczenie zdrowotne, naliczonej za okres od grudnia 2005r. do grudnia 2007r. w łącznej kwocie [...] zł. z w tym z tytułu składek [...] zł. i odsetek liczonych na dzień 3 grudnia 2008 r. [...] zł. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 3 grudnia 2008r. C. S. zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek motywując powyższe trudną sytuacją materialną, podeszłym wiekiem i bardzo złym stanem zdrowia . Wskazał również, że wnioskodawczyni decyzją Zakładu z [...] października 1997r. [...] została wyłączona z ubezpieczeń z uwagi na fakt nabycia uprawnień emerytalnych. Na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 4 sierpnia 1997r. zainteresowana prowadziła działalność gospodarczą jako wspólnik spółki cywilnej "C. "s.c. C. S. i E. D. oraz na podstawie wpisu z dnia 5 kwietnia 2001r. pod firmą "P.". Organ I instancji podkreślił, że na wezwanie Zakładu z dnia zainteresowana przedłożyła oświadczenie o stanie majątkowym oraz oświadczenie o nie korzystaniu z pomocy publicznej. Dalej organ wskazał, że od 1 marca 2009r. zobowiązana pobiera świadczenie emerytalne w wysokości [...]zł. oraz dodatek pielęgnacyjny w wysokości [...]zł. Ze złożonych kopii faktur i rachunków wynika ,że miesięczne wydatki na czynsz , media telefon i lekarstwa wynoszą ok. [...]zł. Zobowiązań finansowych i w stosunku do banków , innych firm, czy osób zobowiązana nie posiada. Następnie Zakład wskazał, że z przedstawionych przez wnioskodawczynię zaświadczeń lekarskich wynika, że C. S. jest pod stałą opieką lekarską z powodu [...]. Dalej organ I instancji podał, że zobowiązana jest właścicielką lokalu mieszkalnego spółdzielczego, który nie ma urządzonej księgi wieczystej. Nie posiada ruchomości na których Zakład mógłby dokonać zabezpieczenia wierzytelności. W dalszej części uzasadnienia organ podkreślił, że osoba prowadząca działalność gospodarczą jest ustawowo zobowiązana do terminowego opłacania należnych składek na poszczególne fundusze oraz to, że w obowiązującym porządku prawnym zasadą jest terminowe regulowanie zobowiązań. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przedstawiając obowiązujące w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych i wydanym na jej podstawie Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy I Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. ( Dz.U. z 2003r. Nr 141 poz. 1365) regulacje prawne w zakresie warunków i zasad umarzania należności z tytułu składek reasumując stwierdził, że na podstawie przeprowadzonej analizy całokształtu zebranego materiału dowodowego nie stwierdzono wystąpienia przesłanek zasługujących na uwzględnienie i pozytywne rozpatrzenie wniosku, gdyż nie stwierdzono całkowitej nieściągalności zadłużenia oraz wyjaśnił, że zainteresowana nie wykazała, że nieopłacenie należności było następstwem szczególnych okoliczności, czy też zdarzeń losowych. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. C. S. działając przez pełnomocnika zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku ponownie podkreśliła , iż w jej sytuacji wbrew ustaleniom Zakładu, zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności, a dotyczące jej stanu zdrowia i sytuacji majątkowej, których organ nie przeanalizował. Wskazała na swój podeszły wiek i liczne schorzenia, których leczenie wymaga większych środków (zwłaszcza [...]) -udokumentowane zaświadczeniami lekarskimi. Podkreśliła ,że znacznie wzrosły koszty utrzymania związane m.in. z ponoszeniem dodatkowych wydatków na potrzebny sprzęt specjalistyczny. Do wniosku dołączona została umowa wypożyczenia koncentratora tlenu miesięczną ratą w wysokości [...]zł. Zawnioskowano również o ponowne przesłuchanie zobowiązanej celem zbadania sytuacji zdrowotnej i materialno bytowej w miejscu jej zamieszkania. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu organu) utrzymał mocy decyzję z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania oraz ponownie przedstawiając obowiązujące w sprawie regulacje prawne, wskazał, iż w toku postępowania zobowiązana i jej pełnomocnik nie przedstawili dowodów stanowiących przesłankę do umorzenia zaległych składek. Dalej Prezes ZUS podkreślił, że uwzględniając złożone przez płatnika i pełnomocnika dokumenty oraz ustalone w toku postępowania fakty postanowił utrzymać w mocy wydane w I instancji rozstrzygnięcie. Organ II instancji podkreślił, w ślad za uprzednio wydanym orzeczeniem, że decyzje w sprawach o umorzenia, wydawane na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak również na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, oparte są na uznaniu administracyjnym, tj. na konstrukcji prawnej pozwalającej organowi uprawnionemu do podjęcia decyzji na wybór konsekwencji prawnych zaistnienia sytuacji, do której odnosi się dyspozycja normy prawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2009r. działający w imieniu skarżącej pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji z [...] września 2009 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił : - naruszenie prawa materialnego a mianowicie §3 ust 1 pkt1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przez błędne przyjęcie ,że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności opisane w w.w. przepisach, w sytuacji gdy występują równolegle dwie przesłanki umorzenia wnioskodawczyni należności z tytułu składek, a w okolicznościach faktycznych sprawy na organie spoczywa obowiązek umorzenia tych należności. - naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 77§1 i 78 §1 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego i zignorowanie wszystkich wniosków dowodowych złożonych przez wnioskodawczynię na okoliczności mające dla sprawy istotne znaczenie, to jest dotyczące jej stanu zdrowia oraz stanu majątkowego i możliwości zarobkowych skarżącej Autor skargi podkreślił, że ze względu na podeszły wiek skarżącej (81 lat) i stan zdrowia, jej sytuacja jest dramatyczna, gdyż uzyskiwane środki przy istotnych wydatkach nie wystarczają wnioskodawczyni na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto zaznaczył, że wbrew ustaleniom organu spółdzielcze własnościowe prawo do zajmowanego przez zobowiązaną lokalu jej nie przysługuje lecz jej wnukowi (załączono umowę darowizny spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu ). W ocenie pełnomocnika skarżącej jej sytuacja wskazuje, iż spełnia warunki określone w § 3 ust. 1 pk 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż skarga okazała się zasadna mimo że nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są słuszne. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego art. 28 ust. 3a, u.s.u.s oraz przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Jak wynika akt sprawy, skarżąca wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie jej zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Wobec treści wniosku zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Dla ścisłości dodać należy, że wskazane wyżej przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne znajdowały odpowiednie zastosowanie także do składek na ubezpieczenie zdrowotne. (art. 32 u.s.u.s.). Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. Tym samym nie jest zasadny zarzut skargi ,iż w przypadku ustalenia, że przesłanki określone tymi przepisami z zaistnieją na organie spoczywa obowiązek umorzenia tych należności. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W uzasadnieniu decyzji Prezesa ZUS zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i zdrowotną skarżącej, a więc związanych z przesłankami umorzenia zawartymi w § 3 ust. 1 pkt 1, i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków w istocie oderwanych od tych okoliczności, bądź niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, iż Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał analizy sytuacji skarżącej, w kontekście przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Fakultatywny charakter art. 28 u.s.u.s. nie usprawiedliwia odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie, wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z § 3 ust. 1 pkt 1, i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., do stanu faktycznego niniejszej sprawy pozostawiając poza rozważaniami argumenty podnoszone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno sytuacji materialnej, jaki i zdrowotnej skarżącej, która w ocenie Sądu, nie dość rzetelnie i wnikliwie została przeanalizowana przez organ orzekający. W tym miejscu należy podkreślić, iż na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie. Dlatego też organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. Ponadto należy zauważyć, iż Prezes Zakładu dokonując analizy miesięcznych dochodów i wydatków w gospodarstwie domowym skarżącej i przyjmując, że bieżące koszty wraz z wydatkami na leki przekraczają jej miesięczne dochody nie wyjaśnił i nie uzasadnił dlaczego w jego ocenie spłata zadłużenia nie spowoduje uszczerbku w zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych zobowiązanej. Organ nie odniósł dochodów osiąganych przez skarżącą do jej indywidualnej sytuacji życiowej i zdrowotnej w tym mając na względzie jej podeszły wiek ( obecnie 82 lata ) i liczne poważne schorzenia, których istnienia nie zakwestionował. W tym właśnie zakresie organ nie dokonał należytej oceny zarzutów podniesionych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i nie umotywował podjętej decyzji. Nie można bowiem uznać, że ogólnikowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, czyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), którego istotą jest dwukrotne, merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy - rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji (v. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96, LEX nr 43290). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przede wszystkim nie dokonał rzetelnej analizy sytuacji życiowej skarżącej. Organ orzekający nie rozważył również w sposób należyty sytuacji zdrowotnej skarżącej. Wszystkie wskazane powyżej okoliczności i zarzuty skarżącej podniesione w toku postępowania administracyjnego powinny być wnikliwie przeanalizowane i rzetelnie omówione przez organ orzekający zważywszy w szczególności, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb – posiadania środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Mając na względzie powyższe uzasadniony jest pogląd, iż przytoczona argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i wnikliwy, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia wskazanych powyżej okoliczności. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien więc uwzględnić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa oraz odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Powinno ono również zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.