V SA/Wa 1853/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia NSA - Barbara Wasilewska, Asesor WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Beata Bińkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ...maja 2007 r. Nr ... w przedmiocie odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; oddala skargę. Przedmiotem skargi z ... maja 2007 r., wniesionej przez T. C., jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych -reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych- z ... maja 2007 r. o nr ..., utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... stycznia 2007 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami, w łącznej kwocie ... zł. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z ... listopada 2006 r. T. C. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległych składek. W uzasadnieniu nawiązał do decyzji Zakładu z ... marca 2003 r. wydanej w stosunku do niego w przedmiocie obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne w okresie od ... grudnia 2001 r. do ... grudnia 2003 r., a tym samym utraty prawa do ubezpieczenia społecznego rolników. Następnie, powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365), zwrócił się o pozytywne rozpatrzenie jego prośby, biorąc pod uwagę sytuację rodzinną i możliwości rodziny w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych. Podał, iż obecnym źródłem utrzymania jego oraz jego rodziny jest przychód z gospodarstwa rolnego. Wskazał, że nie posiada innych dochodów. Na utrzymaniu ma żonę oraz uczącą się córkę. Żona prowadzi działalność gospodarczą, jednakże o znikomym dochodzie, wynoszącym około 100 – 150 zł miesięcznie. Na koniec zainteresowany zaznaczył, iż konieczność dokonania zapłaty składek zmusiłaby jego rodzinę do wyprzedaży maszyn rolniczych, a to oznaczałoby brak podstawowych środków do produkcji rolnej i egzystencji rodziny. Pismem z ...listopada 2006 r. organ pouczył stronę o treści rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz wezwał do złożenia dokumentów, które mogą być jej zdaniem istotne przy rozpatrywaniu sprawy. W dniu ...grudnia 2006 r. akta sprawy zostały uzupełnione przez wnioskodawcę m.in. o kwestionariusz dotyczący możliwości płatniczych płatnika składek, w którym płatnik określił swoje miesięczne dochody na kwotę ... zł. Wskazał też, że jego żona uzyskuje około ... zł miesięcznie przychodu. Wyjaśnił, iż jest właścicielem domu i gospodarstwa rolnego o powierzchni około ... ha przeliczeniowego. Do wniosku zainteresowany załączył także zaświadczenie Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z K. ... z ... grudnia 2006 r., wskazujące na pobierany przez żonę płatnika zasiłek rodzinny na córkę w kwocie ... zł miesięcznie, przyznany do... sierpnia 2007 r. W aktach sprawy znalazły się również trzy umowy kredytowe zawarte w czerwcu i w październiku 2006 r. przez wnioskodawcę oraz zaświadczenie lekarskie z ... grudnia 2006 r. wystawione przez lekarza medycyny ogólnej wskazujące, że strona od 2002 r. pozostaje w stałym leczeniu z powodu przewlekłych chorób. Pismem organu z ... grudnia 2006 r. zainteresowany został poinformowany o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz pouczony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a. Z oświadczenia z ... grudnia 2006 r. wynika, iż strona z tego uprawnienia skorzystała, tj. zapoznała się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Decyzją z ... stycznia 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 30 w zw. z art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), odmówił wnioskodawcy umorzenia należności składkowych w łącznej kwocie ... zł, tj. z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia wynikające z art. 28 ust. 3 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W zakresie art. 28 ust. 3 wymienionej ustawy, który umożliwia umorzenie należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, organ wskazał, że prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie obowiązku opłacania składek zakończone decyzją z ... marca 2004 r. Odwołanie od powyższej decyzji zostało oddalone ... października 2006 r. prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w K. W dniu ... grudnia 2006 r. dłużnik złożył komplet dokumentów korygujących za sporny okres. W związku zaś z trwającym postępowaniem odwoławczym w stosunku do wnioskodawcy nie prowadzono żadnych czynności egzekucyjnych w celu wyegzekwowania zadłużenia, a to wiąże się z brakiem informacji o całkowitej nieściągalności. Z informacji zamieszczonych w kwestionariuszu o możliwościach płatniczych płatnika wynika, że istnieje możliwość dokonania zabezpieczenia zaległości, wpisując ją do hipoteki przymusowej. Zobowiązany jest bowiem właścicielem działki rolnej oraz domu wraz pomieszczeniami gospodarczymi. W związku z tym organ uznał, iż istnieje możliwość dochodzenia roszczeń z tytułu nieopłaconych składek, a co za tym idzie nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia zadłużenia określone w art. 28 ust. 2 ww. ustawy. Następnie, badając sprawę w kontekście art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, umożliwiającego umorzenie należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, organ w pierwszej kolejności wymienił zgromadzone w sprawie dokumenty. Podał, że wszystkie przedłożone w toku postępowania dokumenty zostały zbadane pod kątem ich wiarygodności i mocy dowodowej. Uznano, że nie budzą one wątpliwości i jako takie są wiarygodne, a zatem wynikające z nich fakty winny być uwzględnione w toku postępowania. Dalej, organ wskazał, iż w jego ocenie zainteresowany nie udokumentował okoliczności uzasadniających umorzenie należności ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Stwierdził, iż wnioskodawca przedkładając ksera umów kredytowych poświadczył, że posiada zdolność kredytową i osiąga wystarczający dochód na otrzymanie kredytu. W umowie kredytowej z ... czerwca 2006 r. zawartej z Bankiem L. S.A. zobowiązany oświadczył, że osiąga miesięcznie dochód netto w wysokości ... zł. Wypełniając kwestionariusz majątkowy dłużnik oświadczył, że nie posiada zaległości oprócz zaległości wobec ZUS co świadczy, że rodzina wywiązuje się z kosztów związanych z utrzymaniem domu. Nadto organ zauważył, iż w sprawie nie udokumentowano poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych, co uzasadniałoby umorzenie należności. Nie udokumentowano także okoliczności uzasadniających umorzenie ze względu na chorobę. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z ... stycznia 2007 r. zainteresowany wskazał, iż uzasadnienie przyczyn odmowy umorzenia składek jest dla niego bardzo niezrozumiałe i krzywdzące, oparte na złej interpretacji dokumentów. Podniósł, iż podane przez niego dochody rodziny są autentyczne, natomiast banki dla celów kredytowych stosują różne metody szacowania dochodów kredytobiorców prowadzących gospodarstwo rolne i działalność gospodarczą. Następnie wskazał, że wprawdzie nie dotknęła go żadna klęska żywiołowa, ale miał poważną awarię urządzeń wodnych w budynku mieszkalnym. Dlatego też zmuszony był do zakupu systemu wodociągowego i przeprowadzenia remontu w domu. Stąd zaciągnięte kredyty na kwotę ... zł i ... zł. Ten ostatni kredyt został zaciągnięty na spłatę długów u rodziny w kwocie ... zł, a także na zakup opału na zimę. Na koniec podniósł, iż nie prawdą jest jakoby w jego rodzinie nikt nie chorował. Zwrócił uwagę na zaświadczenie lekarskie, które złożył do akt sprawy. Podał też, że ZUS nie żądał od niego przedstawienia szczegółowej dokumentacji lekarskiej, o którą mógłby uzupełnić akta. Przy czym zaznaczył, iż nie jest w stanie okazać rachunków za lekarstwa, albowiem takich rachunków nie pobierał. Pismem z ... stycznia 2007 r. organ pouczył stronę ponownie o treści rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jednocześnie informując o możliwości uzupełnienia wniosku o dokumenty, które mogą być jej zdaniem istotne przy rozpatrywaniu sprawy. Pismem organu z ... marca 2007 r. wnioskodawca został zaś poinformowany o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a. Decyzją z ... maja 2007 r. Prezes ZUS, powołując się na przepis art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z ... stycznia 2007 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu przebiegu sprawy i mając na uwadze art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ podał, iż nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia zadłużenia w oparciu o wymienione przepisy. Przede wszystkim zaznaczył w tym względzie, że w stosunku do strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W., który nie stwierdził w sposób jednoznaczny że zachodzi całkowita nieściągalność należności. Nadto zauważył, iż wnioskodawca wraz z żoną są właścicielami nieruchomości. Zatem, jak podał, istnieje bezterminowa możliwość dochodzenia roszczeń z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne z przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia zadłużenia określone w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Badając sprawę pod kątem przesłanek umorzenia należności wynikających z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. organ stwierdził, że w sprawie nie udokumentowano poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych, co uzasadniałoby umorzenie należności. Przytoczony w odwołaniu fakt o awarii urządzeń wodnych i poniesionych kosztach remontu, nie został poparty żadnymi dokumentami, tj. brak przedłożonych faktur na zakup materiałów potrzebnych do wykonania remontu. Organ uznał też, że nie udokumentowane zostały okoliczności uzasadniające umorzenie należności ze względu na chorobę własną lub najbliższych członków rodziny, a także konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego z ...grudnia 2006 r. wynika, że wnioskodawca pozostaje pod stałą opieką lekarską od 2002 r. z powodu leczenia w związku z przewlekłą chorobą. Powyższy fakt nie stanowił jednak przeszkody w dalszym prowadzeniu działalności gospodarczej i osiąganiu z tego tytułu dochodów. Zdaniem organu nie udokumentowano również w sprawie okoliczności uzasadniających umorzenie należności ze względu na trudną sytuację materialną rodziny wnioskodawcy. Przedkładając ksera umów kredytowych zainteresowany poświadczył, że posiada zdolność kredytową, osiągając miesięczny dochód netto... zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa ZUS, T. C. zarzucił skarżonej decyzji nieważność, wskazując, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatrzył ten sam organ, który wydał pierwotnie decyzję w dniu ... stycznia 2007 r., a więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C., podczas gdy zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego odwołanie rozpoznaje organ nadrzędny nad tym, który wydał decyzję w I instancji. Dlatego wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie w celu rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wywiódł, iż decyzja wydana w II instancji jest nieważna stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. art. 127 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę nieważność skarżonej decyzji skarżący nie podniósł innych zarzutów prawnych co do zasadności skarżonego orzeczenia, wnosząc o jej uchylenie z ww. przyczyn. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wskazał też, że zarzut zawarty w skardze nie znajduje uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa ZUS w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, a więc badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej u.s.u.s., oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności rozważenia w sprawie wymaga, podniesiona w skardze, kwestia właściwości organów orzekających w sprawie. Zdaniem skarżącego: "odwołanie rozpoznał ten sam organ, który wydał pierwotnie decyzję w dniu ... stycznia 2007 r., a więc za każdym razem Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C., podczas gdy, zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego odwołanie rozpoznaje organ nadrzędny nad tym, który wydał decyzję w I instancji". W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że właściwym do rozpoznania odwołania był Prezes ZUS w Warszawie, a nie dyrektor Oddziału w C.. Podał też, że nie ma żadnego znaczenia w sprawie -w świetle art. 127 § 2 k.p.a.- fakt, iż decyzję w I instancji wydał zastępca dyrektora, zaś w II instancji – dyrektor tegoż samego Oddziału w Chrzanowie. Sąd analizując ten zarzut, sprowadzający się do uznania skarżonej decyzji za wydaną przez niewłaściwy organ, stwierdza, że jest on bezzasadny. Przede wszystkim Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organem administracyjnym wydającym decyzję w zakresie indywidualnych spraw dotyczących m.in. ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.). Dodatkowo warto wskazać, że z treści przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, regulujących ustrój, zadania i kompetencje ZUS (art. 66-79a) wynika, że jest to jednostka organizacyjna (osoba prawna), która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4). W roli samodzielnych organów administracyjnych nie występują więc jej wewnętrzne organy, ani terenowe jednostki organizacyjne, mające kompetencje do działania w jej imieniu. ZUS wykonuje swoje podstawowe zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych. Następnie, zaznaczyć trzeba, iż stosownie do treści art. 83 ust. 4 u.s.u.s., od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W tym miejscu Sąd podkreśla, iż w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku. W wyroku z 15 listopada 2006 r. (sygn. akt II GSK 224/06) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Inną natomiast sprawą jest, kto w imieniu Zakładu wydaje tę ponowną decyzję. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, iż może to być Prezes ZUS. Jednakże, Prezes ZUS a także Dyrektor Oddziału ma prawo do udzielania upoważnień innym pracowniom do działania za Zakład. Kwestię tę również wyjaśnia w wielu swoich orzeczeniach NSA, w tym m.in. w wyroku z 14 grudnia 2006 r. sygn. II GSK 264/06. W rozważaniach zawartych w tym wyroku jednoznacznie zaprezentowano pogląd, że obowiązujące (wówczas) przepisy, tj. art. 74 ust. 5 u.s.u.s. w zestawieniu z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zm., rozporządzenie ważne do 30 lipca 2007 r.), stanowią wystarczającą podstawę prawną do udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień pracownikom ZUS, w tym Dyrektorom Oddziałów do reprezentowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu. Dyrektor Oddziału staje się na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa ZUS, podmiotem personifikującym ZUS jako organ. Przepisy te dopuszczają również możliwość udzielenia takiego upoważnienia przez Dyrektora Oddziału działającego w imieniu Zakładu na rzecz innych pracowników, np. zastępcy Dyrektora Oddziału. Zatem Dyrektor Oddziału ZUS albo jego zastępca, może być upoważniony do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Konkludując, decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek w obu instancjach wydaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który na podstawie stosownego upoważnienia jest reprezentowany albo przez Prezesa ZUS albo przez innego pracownika Zakładu. W niniejszej sprawie, decyzja w I instancji, pomimo błędnego nagłówka, została wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, którego z upoważnienia Prezesa ZUS reprezentował zastępca Dyrektora Oddziału ZUS w C. Wskazuje na to wyraźnie treść sentencji tej decyzji, w tym powołany w niej przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., oraz podpis pracownika Zakładu i pieczęć - umieszczone pod jej treścią. Natomiast zaskarżoną decyzję w imieniu ZUS wydał Prezes ZUS, na podstawie -jak wskazał- art. 83 ust. 4 u.s.u.s., przy czym decyzję podpisał działający z upoważnienia - Dyrektor Oddziału ZUS w C. Na powyższe bezsprzecznie wskazuje nagłówek tego orzeczenia, sentencja oraz podpis pracownika pod jej treścią. Przy czym Sąd zauważa, iż obie decyzje wydane w sprawie pochodzą od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a to -jak powyżej wyjaśniono- jest zgodne z prawem. Z wymienionych powodów Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności skarżonego aktu administracyjnego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przechodząc do dalszej oceny skarżonej decyzji zauważyć trzeba, iż zakres kontrolowanego postępowania wynikał z pisma skarżącego z ... listopada 2006 r., w którym wniósł on o umorzenie zaległych składek. Wobec treści wniosku skarżącego, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał -w szczególności- przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie z treścią wymienionego art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje bowiem na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone." Takie stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285), w której Sąd ten wskazał, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o sus (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Organ orzekający w sprawie prawidłowo bowiem wskazał, że wobec wnioskodawcy nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 ustawy systemowej z uwagi na to, iż w stosunku do strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W., który nie stwierdził w sposób jednoznaczny że zachodzi całkowita nieściągalność należności. Dodatkowo organ zauważył, iż dłużnik wraz z małżonką są właścicielami nieruchomości, w związku z czym istnieje bezterminowa możliwość dochodzenia roszczeń z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne z tych nieruchomości. W ocenie Sądu, z uwagi na powyższe okoliczności, prawidłowo ustalono, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji, że brak było prawnej możliwości -jak wyżej wyjaśniono- umorzenia zadłużenia w oparciu o to kryterium. Z kolei, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z powołanym powyżej przepisem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on -ale nie musi- umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Wskazać w tym miejscu też należy, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie sąd, lecz ZUS, który może -ale nie musi- je umorzyć. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Mając powyższe na względzie -zdaniem Sądu- Prezes Zakładu, w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego prawidłowo uznał, iż okoliczności rozpatrywanej sprawy nie uzasadniają w sposób dostateczny zastosowania przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz ww. rozporządzenia. Dokonując takiej oceny wziął pod uwagę, jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. dokumenty złożone przez skarżącego oraz podniesione przez niego okoliczności. Do wszystkich tych okoliczności i dowodów organ odniósł się w swojej decyzji, uzasadniając przy tym swoje stanowisko w sprawie w kontekście przesłanek mających tu zastosowanie, a uregulowanych w § 3 ust. 1 cyt. powyżej rozporządzenia. Organ podał, że w sprawie nie udokumentowano poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych (§ 3 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia). Stwierdzając powyższe miał na uwadze wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności dotyczące awarii urządzeń wodnych w budynku mieszkalnym zainteresowanego, które spowodowały -zdaniem strony- koszty remontu. Organ wyjaśnił, że okoliczności te nie zostały poparte żadnymi dowodami. W sprawie brak jest bowiem, jak zaznaczył, faktur na zakup materiałów potrzebnych do wykonania takiego remontu. Następnie wskazał, że nie udokumentowane zostały okoliczności uzasadniające umorzenie należności ze względu na chorobę własną lub najbliższych członków rodziny, a także konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia). Analizując sprawę w tym zakresie odniósł się do przedłożonego przez stronę zaświadczenia lekarskiego z ... grudnia 2006 r. Zauważył, że fakt pozostawania wnioskodawcy pod stałą opieką lekarską od 2002 r. z powodu leczenia w związku z przewlekłą chorobą, nie stanowił dla niego przeszkody w dalszym prowadzeniu działalności gospodarczej i osiąganiu z tego tytułu dochodów. W ocenie Sądu słusznie organ uznał, że dla wystąpienia tej przesłanki niezbędne jest nie tylko istnienie przewlekłej choroby zobowiązanego, ale także skutek tej choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskiwania dochodu. Natomiast strona nadal prowadzi gospodarstwo rolne, stanowiące podstawowe źródło utrzymania jej rodziny. W konsekwencji, zdaniem Sądu, zasadnie organ przyjął, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, iż zainteresowany wypełnia przesłankę, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Dalej, organ wskazał, że nie udokumentowano również w sprawie okoliczności uzasadniających umorzenie należności ze względu na trudną sytuację materialną rodziny wnioskodawcy (§ 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia). Przedkładając ksera umów kredytowych zainteresowany poświadczył, że posiada zdolność kredytową, osiągając miesięczny dochód netto ... zł. W ocenie Sądu z uwagi na możliwości kredytowe wnioskodawcy, o czym świadczą zaciągnięte kredyty, i określony w umowie kredytowej jego miesięczny dochód, brak jest w sprawie podstaw do wyciągnięcia innych niż powyższe wniosków. Skoro skarżący jest w stanie spłacać kredyty w banku, to organ miał podstawy by przyjąć, że jego sytuacja nie jest na tyle trudna, aby uzasadniała umorzenie zadłużenia na podstawie ww. przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia. W ocenie Sądu, ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Brak istnienia przesłanek zawartych w ww. rozporządzeniu także w tym zakresie uniemożliwiał umorzenie ww. należności. Nie doszło zatem do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7 k.p.a. Nie naruszono także art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący był bowiem pouczany o swoich uprawnieniach w tym postępowaniu administracyjnym, tak o możliwości złożenia wszelkich dokumentów świadczących o jego szczególnie trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej, jak i o możliwości złożenia końcowego oświadczenia w sprawie. Nadto, należy wskazać, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają -co do zasady- zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi zaś wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego - negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne. Na marginesie Sąd zaznacza, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2000 r. w sprawie o sygn. akt III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Jakkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Niezależnie od powyższego Sąd dostrzega, iż wniosek skarżącego z ... listopada 2006 r. oraz wniosek z ... stycznia 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczyły zaległości za okres od ... grudnia 2001 r. do ... grudnia 2003 r., natomiast decyzje wydane w sprawie obejmowały okres składkowy szerszy, tj. począwszy od lipca 1999 r. Niemniej Sąd zauważa, iż dostrzeżona nieprawidłowość w działaniu organu, polegająca na rozszerzeniu zakresu wniosku skarżącego, z uwagi na wydanie decyzji negatywnych w sprawie, nie miała żadnego wpływu na wynik kontrolowanego postępowania administracyjnego. Nie zmienia to jednak faktu, iż organ administracyjny winien działać tylko w takim zakresie w jakim żąda tego strona, z której inicjatywy postępowanie zostaje wszczęte. Na koniec Sąd zauważa, iż całkowicie chybione i niepotrzebne jest wskazanie "Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych" w nagłówku decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej w dniu ... stycznia 2007 r. Nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał bowiem tą decyzję a Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie zaś z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja winna zawierać oznaczenie organu, który ją wydał. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.