V SA/Wa 1871/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w C. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... lipca 2011 r., nr ... w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń o pomocy de minimis; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz P. Sp. z o.o. w C. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia ... kwietnia 2011 r. nr ... Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na wydatki poniesione w dniach ....01.2007 r. oraz ....03. 2007 r. na łączną kwotę ... zł, tj. . euro. Przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był wniosek P. Sp. z o.o. w C. z ... listopada 2009 r. o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż podstawą zakwalifikowania pomocy jako pomocy de minimis jest źródło sfinansowania wydatku, a nie cel na jaki zostały wydatkowane środki. Środki z konta obrotowego pracodawcy są jego własnymi środkami, natomiast zgromadzone na rachunku ZFRON są środkami publicznymi dlatego wydatki finansowane ze środków pracodawcy nie stanowią pomocy publicznej, nawet wtedy, gdy wszystkie rachunki pozostają w posiadaniu jednego przedsiębiorcy i gdy cel wydatkowania własnych środków przedsiębiorcy jest zgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Organ wyjaśnił ponadto, iż środki ZFRON są środkami "znaczonymi", których pracodawca jest dysponentem zgodnie z art. 33 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Pracodawca dysponuje tymi środkami na zasadach ściśle określonych w art. 33 ww. ustawy. Ich status nie jest tożsamy ze środkami własnymi pracodawcy. "Refundacja" polegałaby na "przekwalifikowaniu" środków ZFRON na środki własne. Taka operacja nie jest przewidziana w katalogu sposobów przeznaczania tych środków, a więc skutkuje powstaniem obowiązku zwrotu i wpłaty, o których mowa w art. 33 ust. 4a pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji (...). Jednocześnie w sytuacji gdy pracodawca wydatkował środki obrotowe zamiast środków pochodzących z nadwyżki dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, o której mowa w art. 26a ust. 5 pkt 2 ustawy o rehabilitacji (...) - w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2008 r., to ani Fundusz ani żaden inny organ publiczny nie jest właściwy do wydania zaświadczenia de minimis, gdyż wydatek ten nie został dokonany ze środków publicznych, lecz prywatnych. W ocenie Funduszu przedstawiona przez stronę dokumentacja będąca dowodem poniesienia wydatków wskazuje, że operacja zapłaty za fakturę VAT nr ... z dnia ... marca 2007 r. nie została dokonana bezpośrednio z rachunku ZFRON na rachunek bankowy kontrahenta, co narusza przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2005 r. (Dz.U. Nr 189, poz. 1591) zmieniającego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy de minimis przedsiębiorcom prowadzącym zakłady pracy chronionej (Dz. U. Nr 98, póz. 989 ze zm.). Fundusz wskazał również, że przeznaczanie środków publicznych na wyposażenie stanowiska pracy w sprzęt niezbędny do wykonywania obowiązków służbowych jest podstawowym obowiązkiem pracodawcy niezależnym od tego czy pracownik jest osobą niepełnosprawną czy pełnosprawną i nie stanowi podstawy do włączenia tych wydatków do IPR-ów, które nie mogą być pretekstem do dokonywania w firmie inwestycji związanych z zakupem nowoczesnego sprzętu, wyposażenia i środków transportu. Środki ZFRON powinny być wydatkowane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Organ podkreślił, że w ramach indywidualnych programów mogą zostać sfinansowane koszty mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego programem. Zasadność poniesienia wydatku musi zatem wynikać wprost z IPR i musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, dla którego program został opracowany. Natomiast z przedstawionych przez Stronę indywidualnych programów rehabilitacji nie wynika, aby określone tam wydatki miały związek z niepełnosprawnością osób, dla których opracowano programy. Wątpliwości budzi fakt eliminowania ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracowników poprzez sfinansowanie wydatków na zakup ... dla Pana J. W. i Pana A. Z.. Na powyższe postanowienie P. Sp. z o.o. złożyła zażalenie podnosząc fakt, iż żaden przepis nie stanowił o konieczności ponoszenia wydatków bezpośrednio z rachunku ZFRON, zatem, zdaniem strony, organ I instancji dokonał błędnej interpretacji przepisów. Dopiero bowiem w obecnie obowiązującym rozporządzeniu tj. od dnia 22 lipca 2009 r. dodano przepis, który wyraźnie reguluje kwestie sposobu finansowania wydatków w sposób przedstawiony w niniejszej sprawie przez PFRON i Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Ponadto odnosząc się do wydatków poniesionych w dniu ....01.2007 r. na kwotę .... zł Skarżąca wskazała, iż zasadność zakupów wynika z niezakwestionowanych przez PFRON Indywidualnych Programów Rehabilitacji pracowników J. W. i A. Z. W obu przypadkach niepełnosprawność dotyczyła chorób ... i związana była z ... . Zakup .... umożliwił obu niepełnosprawnym powrót na otwarty rynek pracy. Postanowieniem z dnia ... lipca 2011 r. nr ... Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że po wnikliwej analizie zgromadzonego materiału dowodowego nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia. Organ I instancji prawidłowo odmówił Stronie wydania zaświadczenia, gdyż poniesione przez nią wydatki nie spełniają przesłanek wymienionych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Z przedstawionych przez skarżącego indywidualnych programów rehabilitacji nie wynika, by dokonane przez Stronę wydatki miały związek z niepełnosprawnością zatrudnionych w Spółce pracowników, a jedynie mają wpływać na zwiększenie wydajności i jakości pracy wykonywanej przez pracowników niepełnosprawnych. Brak jest zatem podstaw do obciążenia zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych kwotą wydatkowaną na cele inwestycyjne oraz wydania zaświadczeń o pomocy de minimis. Na powyższe postanowienie pismem z dnia ... sierpnia 2011 r. P. spółka z o.o. w C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Prezesa PFRON i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Państwowemu Funduszowi Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nakazuje dokonywanie wydatków wyłącznie z rachunku ZFRON podczas gdy obowiązek taki nie wynika z tego przepisu oraz innych przepisów – aż do zmian przepisów wykonawczych w tym zakresie tj. do dnia 22.07.2009 r., co wynika z jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych w tym wydanego w niniejszej sprawie. 2. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. § 2 pkt 12a rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 1999 r. , nr 3, poz. 22 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, iż katalog wydatków określony w tym przepisie jest tzw. katalogiem zamkniętym, podczas gdy użyte sformułowanie "w szczególności" wskazuje, iż katalog określonych w nim wydatków jest tzw. katalogiem otwartym, którego zakres określa ich cel tj. zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych. 3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na mylnym przyjęciu, że poniesione wydatki nie mają związku z niepełnosprawnością pracowników oraz nie znalazły odzwierciedlenia w Indywidualnych Programach Rehabilitacji, podczas gdy wynikały one z niezakwestionowanych przez organy obu instancji IPR a skarżąca w piśmie z dnia ....02.2011 r. w sposób szczegółowy wyjaśniła celowość zakupu ... oraz ..., jak również zakupu ... ... i wpływ tego na zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola taka jest dokonywana w oparciu o stan faktyczny sprawy i przepisy prawne statuujące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, istniejące w czasie podejmowania zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności (art. 133 p.p.s.a.). Należy też zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zarzut, iż do dnia zmiany przepisów wykonawczych, tj. do dnia 22 lipca 2009r., z art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych nie wynikał obowiązek dokonywania wydatków wyłącznie z rachunku ZFRON jest w pełni zasadny. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjęto, iż przed tą datą art. 33 ustawy nie stanowił normy nakazującej dokonywanie zapłat za nabyte towary i usługi wyłącznie za pośrednictwem rachunku bankowego ZFRON a jedynie stanowił o nałożonym na pracodawcę obowiązku przekazywania środków pieniężnych będących równowartością ulg podatkowych na wyodrębniony rachunek bankowy. O zakwalifikowaniu pomocy jako de minimis decydowało przeznaczenie środków przez przedsiębiorcę na cel rehabilitacji nie zaś fakt sfinansowania wydatku z rachunku bankowego środków funduszu. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi związanych z błędną interpretacją § 2 pkt 12a Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych i mylnym ustaleniem, że poniesione wydatki nie mają związku z niepełnosprawnością pracowników Sąd wskazuje, iż zgodnie z § 2 pkt 12a powołanego rozporządzenia środki zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, zwanego dalej "funduszem rehabilitacji", przeznaczone są między innymi na indywidualne programy rehabilitacji, zwane dalej "programami rehabilitacji", mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, w ramach których są finansowane w szczególności koszty: a) doradztwa zawodowego w zakresie możliwości szkolenia, przekwalifikowania i dokształcania, b) specjalistycznych badań lekarskich oraz psychologicznych dla celów doradztwa zawodowego, c) szkolenia, przekwalifikowania oraz dokształcania w celu nabycia lub podnoszenia kwalifikacji zawodowych, d) wynagrodzenia: – osoby sprawującej opiekę nad uczestnikiem programu rehabilitacji, – członków komisji rehabilitacyjnej, w części nieobjętej finansowaniem ze środków funduszu rehabilitacji na podstawie innych przepisów rozporządzenia lub środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, e) dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Zgodnie z rozporządzeniem MPiPS w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w ramach indywidualnych programów rehabilitacji nie są określane zasady organizowania i wyposażania stanowisk pracy w zakresie w jakim wynika to z obowiązków pracodawcy określonych między innymi w art. 94 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy dotyczącym wszystkich pracowników, ale są określane sprawy dostosowania miejsc i stanowisk pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności osoby objętej programem. Tak więc zawarte w IPR zalecenie dostosowania-doposażenia stanowiska pracy ze swej istoty odnosi się do wyposażenia stanowiska pracy ze względu na potrzeby wynikające z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika, a nie wyposażenia stanowiska pracy w sprzęt podstawowy niezbędny do wykonywania pracy na tym stanowisku przez pracowników, u których nie stwierdzono niepełnosprawności. Przepis § 2 pkt 12a przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych zezwala na wydatkowanie środków funduszu rehabilitacji na dostosowanie miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, o ile takie dostosowanie będzie miało na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Przepis ten nie precyzuje na czym ma polegać dostosowanie stanowiska pracy, w szczególności nie określa rodzajów maszyn i urządzeń, które mogą być kupione w ramach IPR z zakładowego funduszu rehabilitacji, nie zawiera również nawet przykładowego wyliczenia urządzeń, które nie mogą być sfinansowane z tego funduszu. Jako kryterium wyboru przedmiotów, które mogą być z tego funduszu sfinansowane służy cel, któremu mają służyć, a mianowicie mają zmniejszać ograniczenia zawodowe wynikające z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Tak więc przepisy nie zabraniają sfinansowania z ZFRON zakupu konkretnego urządzenia czy nawet ..., o ile ich zakup będzie miał na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził dostatecznej analizy zgłoszonych zakupów według powyższego kryterium, ze szczególnym odniesieniem do indywidualnych programów rehabilitacyjnych konkretnych pracowników. Nie bez znaczenia dla oceny Sądu pozostają przedstawione w toku rozprawy i dopuszczone jako dowody w sprawie dokumenty, z których wynika, iż w maju 2006 r. dla pracownika B. K. zakupiono .... a w marcu 2007 r. urządzenie – ..., co do których wydane zostały zaświadczenia o pomocy de minimis. Uzasadnienie postanowienia z dnia ... kwietnia 2011 r. wydanego przez Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nie zawiera argumentacji związanej z oceną zasadności zakupu ... dla pracowników J. W. i A. Z. oraz ... i ... dla B. K. Organ II instancji – Minister Pracy i Polityki Społecznej w uzasadnieniu postanowienia z dnia ... lipca 2011 r. stanął na stanowisku, iż zakupione zostało standardowe wyposażenie stanowisk pracy nie zaś wydatkowano na zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności indywidualnych pracowników. W ocenie Sądu brak jednak szczegółowej analizy indywidualnych programów rehabilitacji każdego z pracowników, charakteru ich ograniczeń zawodowych i związku tych ograniczeń z rodzajem i stopniem niepełnosprawności a przede wszystkim organ nie rozważył czy lub ewentualnie w jakim stopniu zakupione ... mogłyby stanowić dostosowanie miejsc i stanowisk pracy tych pracowników do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Wyeliminowanie wskazanych nieprawidłowości, w toku ponownego rozpoznawania sprawy, pozwoli na prawidłową i rzetelną ocenę zasadności dokonanych przez spółkę zakupów w kontekście wymogów zawartych w § 2 pkt 12a Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Uzasadnienie postanowienia winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 kpa, by argumentacja organu mogła poddawać się kontroli Sądu. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w niniejszej sprawie naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych i § 2 ust.1 pkt 12 e) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych poprzez błędną ich interpretację, które to naruszenie przepisów miało wpływ na wynik sprawy skutkując wadliwością rozstrzygnięć. Sąd stwierdził również naruszenie przepisów art. 77 i 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, opierając się na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.