V SA/Wa 1875/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu grzywien uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. - stosownie do treści art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55, 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) – dalej "ustawa" oraz art. 104 k.p.a. – odmówił umorzenia D. K. płatności należności wynikających z mandatów kredytowych w łącznej wysokości 350 PLN. W motywach wskazano, iż o umorzenie przedmiotowej należności zwrócił się D. K. załączając szereg dokumentów obrazujących jego sytuację materialną, rodzinną i zdrowotną; oceniając je wskazano: "z treści podania (...) i przesłanych dokumentów wynika, że obecna sytuacja materialna jest trudna, jednak ma on stały dochód w postaci renty", nie oceniając ile osób z niej korzysta. Za odmową – zdaniem Wojewody [...] - przemawiało także i to, że D. K.: - przyjmując mandaty kredytowe akceptował ich wysokość; zobowiązał się też do uiszczenia wskazanych tam kwoty; - ma na uiszczenie dochodzonej kwoty okres 3 lat, w tym okresie sytuacja materialna skarżącego może ulec poprawie; - nie uwzględnia wymogów prewencji ogólnej, a mianowicie sprawca wykroczeń nie powinien uniknąć skutków swego działania; - nie wystąpił o rozłożenie należności na raty. Wreszcie dostrzeżono, iż w sprawie nie zachodzi przypuszczenie, że w "postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji przedmiotowej należności a postępowanie egzekucyjne okaże się nieskuteczne". 2. Minister Finansów decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 3 pkt 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 cyt. ustawy o finansach publicznych – utrzymał zaskarżony akt administracyjny w mocy. W motywach Minister Finansów przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że nie będzie ingerował i oceniał okoliczności ukarania grzywnami, skupi się zaś na stosowaniu reguł określonych w art. 138 k.p.a. Wskazując zaś na treść art. 64 ustawy zwrócił uwagę na to, iż możliwość umorzenia zobowiązania ma charakter uznaniowy: "oznacza to, że jeśli zostaną spełnione przesłanki umożliwiające udzielenie ulgi, legalne będzie zarówno rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem, jak i odmawiające uwzględnienia żądania". Analizując w tym kontekście sytuację dłużnika dostrzegł, że: - przed upływem przedawnienia mogą zaistnieć przesłanki, że dłużnik sam uiści należność, bądź zostanie wyegzekwowana przymusowo (do tej pory nie zostało wszczęte w tym zakresie stosowne postępowanie); - biorąc pod uwagę powyższe może się okazać, że egzekucja okaże się skuteczna i nie ma przesłanek, aby a priori uznać, iż nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tych należności; prawdopodobne jest ich wyegzekwowanie, zwłaszcza w kontekście 3 – letniego okresu przedawnienia; - uwzględniając kwestię "ważnego interesu dłużnika" dostrzeżono, że "podniesiona przez zobowiązanego kwestia trudnej sytuacji finansowej, nie wyróżnia sytuacji strony od sytuacji innych osób znajdujących się w równie trudnej sytuacji a regulujących swoje zobowiązania. Umorzenie stawiałoby tym samym zobowiązanego w sytuacji uprzywilejowanej w stosunku do tych osób". W związku z tym umorzenie przedmiotowych należności Skarbu Państwa naruszałoby interes społeczny; - możliwe jest też wystąpienie dłużnika należności na raty. 3. W skardze - żądającej uchylenia zaskarżonych aktów administracyjnych – D. K. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i swoją sytuację majątkową, zdrowotną (także członków rodziny) oraz racje przemawiające za umorzeniem należności. 4. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje – w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych – kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia: ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może, zatem – co zasady – zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcje sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście – stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. – należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy – w przypadku prawidłowego zastosowania tych norm – rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, ze naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Ostatecznym celem stosowania prawa administracyjnego w trybie postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie powstałej wskutek wniesienia wniosku sprawy przez wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej. Dlatego ściślejsze określenie terminu "decyzja" ma istotne znaczenie. Kodeks postępowania administracyjnego o decyzji stanowi w dwóch miejscach i określa je w różny sposób. Najpierw – za przykładem art. 72 kodyfikacji z 1928 r. – przyjęto w art. 104 § 2 k.p.a. przepis, iż "Decyzje rozstrzygają sprawę, co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji". Nowsze określenie decyzji znajdujemy w art. 1 pkt 1 k.p.a.: "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1. Przed organami administracji publicznej w należnych do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych". Na podstawie tego przepisu można zrekonstruować określenie decyzji administracyjnej, jako wydawanej przez organy administracji publicznej w zakresie ich właściwości do rozstrzygnięcia spraw indywidualnych. Gdy chodzi o pojęcie "sprawy indywidualne" można pod tym terminem rozumieć sprawy w których występują podmioty o charakterze strony, natomiast brak jest w tym określeniu wzmianki o przepisach prawnych oraz o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Trudno będzie usunąć te braki pomijając elementarną teorię stosowania prawa. J. Wróblewski sformułował w ogólnej teorii prawa decyzyjny model stosowania prawa złożony z następujących elementów: 1) ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla rozstrzygnięcia sprawy, 2) uznanie za udowodniony fakt oraz ujęcie go w języku stosowanej normy, 3) subsumpcja udowodnionego faktu pod stosowaną normą prawną, 4) ustalenie na podstawie stosownej normy wiążących konsekwencji faktów uznanych za udowodnione (P. W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 463). Odnosząc ten model stosowania prawa do stosowania prawa administracyjnego w niniejszej sprawie można zbudować model złożony z następujących elementów: 1) ocena prawnego znaczenia zgłoszonego wniosku, 2) ustalenie zakresu norm prawa administracyjnego, które będą stosowne w celu rozstrzygnięcia sprawy, 3) ustalenie obowiązywania oraz znaczenia tych norm, 4) udowodnienie faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, 5) przyporządkowanie treści wniosku i udowodnionych faktów stosowanej normie prawa administracyjnego, 6) ustalenie konsekwencji prawnych wynikłych z przyporządkowania i wyrażenie ich sumy w postaci decyzji (W. Dawidowicz, Słowo wstępne, K.p.a., ustawa o NSA, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Sopot 1999, s. 18-19). W obu modelach teoretycznych zwraca się uwagę na potrzebę udowodnienia faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czego w niniejszej sprawie brakuje. V. W powyższym kontekście – w zakresie podjętych rozstrzygnięć – wskazać, należy, że Organy obu instancji nie oceniły ani dowodów, ani poglądów zaprezentowanych przez skarżącego, a mających przemawiać za umorzeniem należności, brak jest "udowodnienia faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy". Taką podstawę należy zakwalifikować jako bliską rażącego naruszenia prawa, bowiem uznano tylko, że zobowiązany "znajduje się w trudnej sytuacji finansowej" bez dokonania oceny poszczególnych dowodów. Nie oceniono zaś sytuacji rodzinnej, a także zdrowotnej. VI. Widząc potrzebę przeprowadzenia tych czynności należy przypomnieć, rolę jaką pełnią decyzję uznaniowe. Zaprezentować także trzeba orzecznictwo, które dotyczy wprawdzie spraw rozstrzyganych przez ZUS, jednak winno mieć w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie. VII. W dokonywanych klasyfikacjach decyzji na podstawie różnych kryteriów wymienia się także ich podział na tzw. decyzje związane i uznaniowe. Pierwsze z nich wynikają z norm prawnych, które w określonych różnie sytuacjach przewidują tylko jeden rodzaj rozstrzygnięcia sprawy, drugi sposób rozstrzygnięcia uzależniają od woli organu. Już w pierwszym roku funkcjonowania sądownictwa administracyjnego poddano weryfikacji dotychczasowe rozumienie uznania administracyjnego, jako uzależnioną jedynie od woli organu administracji możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie kojarzy się ją z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/91 (ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Podkreślono w nim, że zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., co oznacza, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. W następujących latach nie budziła już wątpliwości dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności decyzji uznaniowych w oparciu o kryterium optymalnego godzenia interesu indywidualnego i społecznego (np. przegląd orzecznictwa i doktryny zamieszczony przez G. Łaszczycę, A. Martysza i A. Matana w Kodeksie postępowania administracyjnego. Komentarz tom I Lex 2007, wyd. II – komentarz do art. 7 k.p.a.). VIII. Uznaniowy charakter mają również decyzje wydawane na podstawie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, na co zwracał uwagę NSA w swoich wyrokach odnosząc się do zakresu i kryteriów dokonywanej ich kontroli. Sformułowania w art. 7 k.p.a. ogólna zasada postępowania administracyjnego odnosi się nie tylko do postępowania, lecz również do stosowania prawa materialnego przy wydawaniu decyzji uznaniowych (wyrok z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 301/06 Lex nr 325379 i z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt GSK 176/07, Lex nr 451167). Przy ocenie decyzji należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. Judykaty, te – w zakresie uzasadnień – należy stosować także (pomocniczo) w sprawach dotyczących realizacji zapisów ustawy o finansach publicznych. NSA w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 (Lex nr 321267) podkreślił, że "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności w uzasadnionych wypadkach organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wskazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny (...). Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawianego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym; (...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instancji prawnej" (zob. też wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., II GSK 1045/08, niepublikowany). IX. Ten ostatni pogląd ma kapitalne znaczenie w niniejszej sprawie, w której powołuje się na to, że umorzenie będzie naruszać interes publiczny, bez dokonania elementarnych ustaleń, co do istotnych kwestii, które należy ustalić i ocenić. Tak np. brak jest ustaleń co do wysokości dochodu przypadających na jedną osobę, wysokości wydatków na leki – w powiązaniu z aktualną sytuacją zdrowotną poszczególnych członków rodziny i dalszych okoliczności podnoszonych przez wnioskodawcę, których nie oceniono w postępowaniu administracyjnym (kwestia niepełnosprawności, świadczeń MOPS, ponoszonych przez skarżącego tzw. wydatków stałych związanych z czynszem, dostawami energii elektrycznej, sygnału telewizyjnego, wody, energii cieplnej itp.). Pominięcie tych istotnych okoliczności uniemożliwia ocenę trafności rozstrzygnięć podjętych w niniejszej sprawie. X. W kwestii prezentowanej na rozprawie przez pełnomocnika Ministra Finansów tezy, iż Organ ten stoi na straży dyscypliny finansów publicznych i z tej racji nie ma możliwości umorzenia wskazać należy, iż jest to pogląd nie do zaakceptowania. Tak np. na ratowaniu strefy euro polski budżet straci pół miliarda złotych rocznie. Pożyczka Polski dla Międzynarodowego Funduszu Walutowego będzie oprocentowana na 0,11 proc. (według informacji Prezesa NBP M. B.). Jeżeli weźmie się pod uwagę, że obligacje najbardziej wiarygodnych państw (a tylko w takich papierach można lokować rezerwy banku centralnego) są oprocentowane 1,9 proc. odsetek, to oznacza, że Państwo Polskie na pożyczce dla MFW straci 120 mln euro odsetek rocznie. K. R., który przez pewien czas zarządzał rezerwami NBP ocenia utracone przez trzy lata odsetki na 2 mln zł (patrz P. Jabłoński: Dajmy Włochom. Są tylko dwa razy od nas bogatsi, Uważam Rze 2011, nr 47, s. 10). Udzielona pożyczka w znacznej mierze zostanie przeznaczona na ratowanie finansów G., która notorycznie fałszowała dane statystyczne. Takie zachowanie w każdym cywilizowanym kraju (w tym również w Polsce) stanowi przestępstwo. Jeżeli zatem Minister Finansów – w tej sytuacji – jeżeli zwolennikiem udzielenia pożyczki, kosztem utraty wskazanych wyżej odsetek, to inaczej należy spojrzeć na żądanie strony skarżącej, która tylko "zalega" z płatnością 350 PLN za popełnione wykroczenia (a nie przestępstwo). W ocenie Sądu Ministrowi Finansów powinien być bliższy los polskiej rodziny aniżeli Obywatela G., który i tak zarabia dwa razy więcej aniżeli statystycznie Polak. Emerytury też w tym kraju są dwa razy większe niż w Polsce (zob. J. Korwin - Mikke: Specyficzny kolektywizm, Dobry Znak 2012, nr 1, s. 3). Zwrócić należy uwagę pełnomocnikowi Ministra Finansów, iż sytuacja rodziny skarżącego odbiega znacząco in minus od greckich standardów i z tej racji warto się pochylić nad okolicznościami ujawnionymi w sprawie, zwłaszcza w kontekście treści art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy. Dbając o interes obywateli G., W. nie należy lekceważyć "ważnego interesu dłużnika" , który jest obywatelem Polski. XI. Nie przesądzając treści rozstrzygnięcia – z uwagi na potrzebę sanacji wskazanych wyżej uchybień – należało w myśl art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzec jak w sentencji.