V SA/Wa 188/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi z 4 grudnia 2007 r. wniesionej przez A. K. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2007 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2007 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 2 kwietnia 2007 r. A. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W niniejszym wniosku zostały przytoczone argumenty natury finansowej oraz zdrowotnej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3 a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż podstawę prawną do wydania decyzji w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek stanowi art. 28 ust. 3 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis ten regulujący podstawy instytucji umorzenia należności składkowych jest przepisem opartym na tzw. uznaniu administracyjnym polegającym na tym, że nawet w przypadku wystąpienia okoliczności w nim określonych, Zakład nie jest bezwzględnie zobowiązany umorzyć zaległości składkowych. Organ wskazał, że przepis ten ma charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest płacenie składek w sposób i w terminach przewidzianych przez prawo. Jedynie nadzwyczajne okoliczności mogą być przyczyną odstępstwa od tej zasady. Organ I instancji podkreślił, że rozpatrując wniosek o umorzenie należności składkowych Zakład oparł się na materiale dowodowym będącym w posiadaniu Zakładu oraz dostarczonym przez stronę. Podkreślił również, że wszystkie okoliczności podniesione w piśmie o umorzenie należności zostały uwzględnione przy rozpatrywaniu wniosku oraz że Zakład wziął pod uwagę sytuację materialna wnioskodawcy. Dalej organ wskazał, że z oświadczenia i przedłożonych dokumentów wynika, że zainteresowany nadal prowadzi działalność gospodarczą i osiąga dochód z prowadzonej działalności w wysokości ok. [...] zł miesięcznie. Podkreślił, że przychód za rok [...] wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu wynosi [...] zł miesięcznie oraz że wnioskodawca otrzymuje rentę wypadkową w wysokości [...] zł brutto. Organ wskazał, że wnioskodawca nie posiada żadnego majątku (wg oświadczenia nie posiada ruchomości, nieruchomości, lokat i obligacji). Wskazał także że zainteresowany posiada zobowiązania wobec Urzędu Skarbowego na kwotę ok. [...] zł, z tytułu kredytu w [...] ok. [...] zł oraz prowadzone są wobec niego postępowania komornicze na kwotę [...] zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że obecna sytuacja wnioskodawcy jest trudna, jednakże niskie dochody w dacie rozpatrywania wniosku o umorzenie zaległości składkowych nie mogą przesądzać o pozytywnym jego rozpatrzeniu. Następnie organ wskazał, że działalność gospodarczą w zakresie handlu wnioskodawca prowadzi od [...] r. oraz że w okresie prowadzenia działalności z osiąganych dochodów winny być regulowane należności składkowe. ZUS stwierdził, że zaległości nie zostały spowodowane zdarzeniami losowymi tj. działaniami czynników zewnętrznych, na które zainteresowany nie miał bezpośredniego wpływu i które były niezależne od sposobu jego postępowania. Stwierdził również, że w niniejszej sprawie sytuacja finansowa nie jest wynikiem ani klęski żywiołowej, ani też żadnego innego nadzwyczajnego zdarzenia a jedynie konsekwencją normalnego ryzyka zwianego z prowadzeniem działalności gospodarczej. Organ I instancji podkreślił, że Zakład jest państwową jednostką organizacyjną, którego najważniejszym zadaniem jest realizacja przepisów o ubezpieczeniu społecznym, a zwłaszcza pozyskiwanie, na mocy prawa, od ubezpieczonych i płatników należnych składek na ubezpieczenia społeczne, zarządzanie nimi oraz wypłacanie świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Do należytego wypełniania nałożonych przez ustawodawcę zadań niezbędne jest skrupulatne ściąganie należnych składek od podmiotów zobowiązanych do ich opłacania po to by móc należycie i terminowo wypłacać uprawnionym świadczenie z tytułu ubezpieczeń społecznych. Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. A. K. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu organu) utrzymał mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Prezes ZUS powołał się na uznanie administracyjne oraz stwierdził, że sytuacja wnioskodawcy nie stanowi podstawy do umorzenia należności. Organ II instancji podkreślił, że wnioskodawca otrzymuje rentę powypadkową w wysokości [...] zł brutto. Ponadto nadal prowadzi działalność gospodarczą i uzyskuje dochód z prowadzonej działalności w wysokości [...] zł miesięcznie. Dalej organ wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zainteresowany wniósł o umorzenie z uwagi na fakt, że zaległości wobec ZUS oraz innych instytucji (tj. Urzędu Skarbowego, Banku [...]) są konsekwencją wypadku, w wyniku którego [...]. Organ podkreślił, że zgodnie z dostarczoną w dniu 19 września 2007 r. kopią karty wypisowej ze szpitala, wypadek miał miejsce w [...] r. oraz że z tego tytułu zostało wnioskodawcy przyznane świadczenie rentowe. Prezes ZUS podkreślił, że zaległości wnioskodawcy wobec ZUS obejmują okres [...]. Organ wskazał, że zainteresowany nadal nie opłaca składek bieżących z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Podkreślił również, że wnioskodawca posiada nieruchomość położoną w G., oznaczoną [...], tj. [...]. Nieruchomość została zajęta przez Komornika Sądowego Rewiru [...] w C., który wyznaczył I termin licytacji. Organ zwrócił uwagę na fakt, że we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek z dnia 2 kwietnia 2007 r. wnioskodawca zaznaczył, że nie posiada żadnego majątku. Prezes ZUS podkreślił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną, którego najważniejszym zadaniem, na mocy prawa, jest pozyskiwanie i ściąganie należnych składek na ubezpieczenia społeczne od podmiotów zobowiązanych do ich opłacania, po to by móc należycie i terminowo wypłacać uprawnionym świadczenia z tytułu ubezpieczeń społecznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2007 r. A. K. wniósł o cofnięcie decyzji o odmowie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne i nakazanie wydania decyzji o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne. Skarżący podkreślił, że przyczyną bankructwa jego firmy był wypadek [...]. Wskazał, że rentę powypadkową ma zajętą przez ZUS i Urząd Skarbowy. Skarżący wyjaśnił, że obecnie prowadzi szczątkową działalność gospodarczą, z której na bieżąco płaci składki i osiąga dochód w wysokości [...] zł miesięcznie ale tylko w niektórych miesiącach. A. K. podkreślił, że obecnie nie ma żadnego dochodu tylko stratę. Dalej skarżący wyjaśnił, że nie posiada żadnego majątku albowiem nieruchomość w G. została zajęta przez komornika i [...] r. została przez niego sprzedana. Skarżący stwierdził, że wypadek [...], brak możliwości godnego zarobkowania i zlicytowanie domu są okolicznościami nadzwyczajnymi. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępnie Sąd zaznacza, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracji. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. umorzenia ww. należności zgodnie z wnioskiem skarżącego. Nie ma również kompetencji do tego aby nakazać organowi wydanie decyzji o umorzeniu zaległych składek. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w przedmiotowej sprawie decyzji Prezesa ZUS z [...] października 2007 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja skarżącego nie mogła spowodować umorzenia przedmiotowych należności składkowych i ich pochodnych przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Przechodząc do zarzutów skargi należy wskazać, że jak wynika akt sprawy, skarżący wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie jego zobowiązań wobec ZUS. Wobec treści wniosku zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W uzasadnieniu decyzji Prezesa ZUS zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową, rodzinną i zdrowotną skarżącego, a więc związanych z przesłankami umorzenia zawartymi w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków w istocie oderwanych od tych okoliczności, bądź niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, iż Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał analizy sytuacji skarżącego, w kontekście przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Fakultatywny charakter art. 28 u.s.u.s. nie usprawiedliwia odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie, wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., do stanu faktycznego niniejszej sprawy pozostawiając poza rozważaniami argumenty podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno sytuacji materialnej, jaki i zdrowotnej skarżącego, która w ocenie Sądu, nie dość rzetelnie i wnikliwie została przeanalizowana przez organ orzekający. W tym miejscu należy podkreślić, iż na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie. Dlatego też organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. W sytuacji gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, ma więc on obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. W uzasadnieniu decyzji Prezesa ZUS zabrakło uzasadnienia prawnego. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg powołania tylko niektórych przepisów prawa. Uzasadnienie musi zawierać wyjaśnienie dlaczego organ rozstrzygając sprawę określony przepis zastosował i - w razie możliwości przyjęcia różnej wykładni tego przepisu- dlaczego daną wykładnię przyjął. Zdaniem Sądu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia prawnego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez wątpienia w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Niezbędna jest bowiem analiza przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji składa się tylko z jednej części- z uzasadnienia faktycznego. Organ nie dokonał analizy przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. i nie zawarł umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle ww. przepisów. Nie wskazał również, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, iż organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Ponadto należy zauważyć, iż Prezes Zakładu nie dokonał analizy miesięcznych dochodów i wydatków w gospodarstwie domowym płatnika. Organ nie odniósł dochodów osiąganych przez skarżącego do jego indywidualnej sytuacji życiowej i zdrowotnej. W tym właśnie zakresie organ nie dokonał należytej oceny zarzutów podniesionych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i nie umotywował podjętej decyzji. Nie można bowiem uznać, że ogólnikowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, czyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), którego istotą jest dwukrotne, merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy - rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji (v. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96, LEX nr 43290). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przede wszystkim nie dokonał rzetelnej analizy sytuacji materialnej skarżącego pomijając całkowicie kwestię bieżących kosztów utrzymania gospodarstwa domowego i innych wydatków związanych z realizacją pozostałych zobowiązań. Organ orzekający nie rozważył również w sposób należyty sytuacji zdrowotnej wnioskodawcy. Wszystkie wskazane powyżej okoliczności i zarzuty skarżącego podniesione w toku postępowania administracyjnego powinny być wnikliwie przeanalizowane i rzetelnie omówione przez organ orzekający zważywszy w szczególności, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Mając na względzie powyższe uzasadniony jest pogląd, iż przytoczona argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i wnikliwy, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia wskazanych powyżej okoliczności. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien w pierwszej kolejności ustalić czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony w terminie. W nadesłanych aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek ustaleń organu w tym zakresie w szczególności czy ww. wniosek został złożony osobiście czy też nadany w Urzędzie Pocztowym oraz w jakiej dacie. Jeśli organ ustali, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony w terminie wówczas winien uwzględnić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa oraz odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Powinno ono również zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.