V SA/Wa 190/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Tomasz Zawiślak po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. B. i W. W. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych postanawia: odrzucić skargę Pismem z [...] stycznia 2016 r. R. B. i W. W. (dalej jako: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej jako: "GKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Orzeczeniem z [...] maja 2015 r., sygn. akt [...], Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K. (dalej jako: "RKO") uznała: - R. B. odpowiedzialnym za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określone w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz.168, dalej jako: "u.d.f.p."), - W. W. odpowiedzialną za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określone w art. 13 pkt 6 u.d.f.p., Za przypisane czyny, RKO wymierzyła każdemu ze skarżących karę upomnienia i obciążyła obowiązkiem zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kosztów postępowania w wysokości po 291.71 zł; Od powyższego orzeczenia RKO, pismem z [...] czerwca 2015 r., skarżący złożyli odwołanie wnosząc o zmianę zaskarżonego orzeczenia i ich uniewinnienie. Zaskarżonym orzeczeniem z [...] października 2015 r. o nr [...] GKO uchyliła zaskarżone orzeczenie RKO i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie zawierało pouczenie, iż od wydanego orzeczenia środek zaskarżenia nie przysługuje. Pismem z [...] stycznia 2016 r. skarżący wnieśli skargę na powyższe orzeczenie GKO. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) art. 149 w zw. z art. 89 ust. I u.d.f.p. poprzez uchybienie obowiązkowi wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, że "SIWZ oraz wzór umowy zostały zredagowane w sposób niejasny", 2) art. 147 ust. i pkt 3 u.d.f.p. poprzez jego zastosowanie oraz art. 147 ust. 1 pkt 2 u.d.f.p. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji wydanie orzeczenia o charakterze kasacyjnym w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz ustalony w sprawie stan faktyczny pozwalały na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego zgodnie z wnioskiem Obwinionych. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., iż skarga na orzeczenie GKO o charakterze kasacyjnym (uchylające zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania) jest dopuszczalna powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o odrzucenie skargi wskazując, iż od wydanego w sprawie orzeczenia GKO nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postepowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Jedną z ustaw podlegających kontroli sądów administracyjnych wydawane na jej podstawie orzeczenia jest ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zgodnie z art. 169 § 1 u.d.f.p.: Na prawomocne orzeczenia i postanowienia Głównej Komisji Orzekającej kończące postępowania stronom przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi wstrzymuje wykonanie prawomocnego orzeczenia w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jak wynika z brzmienia zacytowanego przepisu kontroli sądów administracyjnych poddane zostały nie wszystkie orzeczenia i postanowienia GKO, ale tylko te, które są prawomocne i kończą postępowanie. Prawomocność rozstrzygnięć wydawanych w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych została uregulowana w art. 141–142 u.d.f.p. Prawomocne są te rozstrzygnięcia komisji orzekających, które nie zostały zaskarżone lub wobec których środek zaskarżenia został skutecznie cofnięty, a tak- że postanowienia i orzeczenia GKO kończące postępowanie. Ustawowe określenie "postanowienie lub orzeczenie kończące postępowanie w sprawie" oznacza zaś rozstrzygnięcia utrzymujące w mocy orzeczenie lub postanowienie wydane w pierwszej instancji lub rozstrzygnięcia umarzające postępowanie na skutek zaistnienia negatywnej przesłanki postępowania wymienionej w art. 78 ust. 1 u.d.f.p. [L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art.142 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (stan prawny 1.04.2012 r., LEX 2016)]. Nie ulega zatem wątpliwości, iż ustawodawca odnosi prawomocność rozstrzygnięć w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych do zakończenia postępowania, a zatem merytorycznego, ostatecznego załatwienia sprawy. Warto zauważyć, że sformułowanie "rozstrzygnięcie kończące postępowanie" funkcjonujące również w innych obowiązujących w Polsce procedurach (np. procedurze karnej), powszechnie rozumie się nie jako zakończenie postępowania w danej instancji, lecz zakończenie całego postępowania w zakresie meritum sprawy. W przypadku zwrotu sprawy do ponownego rozpoznania następuje zakończenie postępowania w drugiej instancji, lecz całe postępowanie trwa nadal, gdyż nie został osiągnięty jego podstawowy cel, jakim jest ocena zasadności zarzutu i podstaw pociągnięcia obwinionego do odpowiedzialności (P. Gryska, Możliwość zaskarżania do sądu administracyjnego kasacyjnych orzeczeń Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Finanse Komunalne 1-2/2007, s. 8). Przypomnieć należy, że zaskarżone orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej uchyliło orzeczenie wydane przez Regionalną Komisję Orzekającą przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K. i przekazało jej sprawę do ponownego rozpoznania. Tak więc zaskarżone orzeczenie nie jest orzeczeniem kończącym postępowanie i zgodnie z brzmieniem art.169 u.d.f.p. nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego [por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2316/08, dostępne w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 169 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (stan prawny 1.04.2012 r.), LEX 2016, T. Bolek, K. Borowska, A. Kościńska-Paszkowska, Komentarz do art. 169 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (stan prawny 31.05.2012 r.), LEX 2016]. Nie można również zgodzić się z zawartym w treści skargi stanowiskiem strony, która dopuszczalność skargi w niniejszej sprawie argumentowała prawem do sądu wyrażonym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zestawiając charakter orzeczeń wydawanych przez GKO oraz innych form działania organów administracji, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. zwrócić należy bowiem uwagę na odmienny wymiar kasacyjnego orzeczenia w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w stosunku do "zwykłej" decyzji administracyjnej. Wiąże się to z zasadami odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz przewidzianymi w ustawie gwarancjami procesowymi obwinionego. Zgodnie z art. 76 ust. 1 u.d.f.p., obwiniony jest uważany, za niewinnego dopóki jego wina niezostanie udowodniona i potwierdzona prawomocnym orzeczeniem. Obwiniony nie ma obowiązku dowodzenia swojej niewinności (art. 76 ust. 2 u.d.f.p.), nie musi stawiać się przed organami prowadzącymi postępowanie (art. 121 ust. 2 u.d.f.p.), składać wyjaśnień (art. 76 ust. 2 u.d.f.p.), a nienadające się usunąć wątpliwości należy rozstrzygnąć na jego korzyść (art. 76 ust. 3 u.d.f.p.). W orzecznictwie organów orzekających wielokrotnie podkreślano, że dopóki wina obwinionego nie zostanie stwierdzona prawomocnym orzeczeniem, nie ponosi on żadnych negatywnych konsekwencji toczącego się postępowania. Czyny stanowiące naruszenia dyscypliny finansów publicznych ulegają przedawnieniu po upływie wskazanego w ustawie terminu (art. 38 u.d.f.p.), nie ma więc również zagrożenia toczenia się w nieskończoność postępowania w sprawie. Należy również pamiętać, że w kontroli orzeczenia GKO kończącego postępowanie sąd administracyjny bada także ewentualne naruszenia przepisów całego postępowania, w wyniku którego doszło do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. (P. Gryska, Możliwość zaskarżania do sądu administracyjnego kasacyjnych orzeczeń Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Finanse Komunalne 1-2/2007, s. 9). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.