V SA/Wa 1912/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2010 r. sprawy ze skargi C. P. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... maja 2009 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty legalizacyjnej; oddala skargę Postanowieniem z ... lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. ustalił wobec C. P. (dalej zwaną: skarżącą) wysokość opłaty legalizacyjnej za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ... w miejscowości C. na kwotę ... zł oraz wezwał do jej zapłaty w terminie 7 dni. Pismem z ... sierpnia 2008 r. strona zwróciła się do Wojewody M. o umorzenie w całości opłaty. W uzasadnieniu wskazała, iż utrzymuje się z emerytury w wysokości około ... zł i nie jest w stanie zapłacić tak znacznej kwoty. Decyzją z ... października 2008 r. znak ... Wojewoda M. orzekł o rozłożeniu kwoty należności w wysokości ... zł na ... równych rat oraz ustalił wysokości opłaty prolongacyjnej w kwocie ... zł i odsetki za zwłokę w wysokości ... zł. Orzekając na skutek złożonego w sprawie odwołania Minister Finansów decyzją z ... grudnia 2008 r. znak ... uchylił w całości decyzję Wojewody M. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji uznając, że organ nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Pismem z ... stycznia 2009 r. M. Urząd Wojewódzki w K. wezwał skarżącą do przedstawienia dokumentów jednoznacznie wskazujących na brak możliwości finansowych strony do jednorazowej spłaty ustalonej opłaty legalizacyjnej oraz do sprecyzowania wniosku z ... sierpnia 2008 r. poprzez określenie, o jaką kwotę umorzenia strona wnioskuje. Przy piśmie z ... stycznia 2009 r. skarżąca złożyła dokumenty i oświadczyła, że wnosi o umorzenie w całości ustalonej opłaty legalizacyjnej, tj. ... zł. Ponownie orzekając w sprawie decyzją z ... marca 2009 r. znak ... Wojewoda M. odmówił umorzenia przedmiotowej opłaty legalizacyjnej i wskazał, że po stronie skarżącej nie występuje ważny interes podatnika ani interes publiczny uzasadniający zastosowanie preferencji w postaci umorzenia opłaty legalizacyjnej. Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego złożonym przez skarżącą odwołaniem decyzją z ... maja 2009 r. nr ... Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody M. z ... marca 2009 r. Organ powołał się na art. 67 a Ordynacji podatkowej oraz wskazał, iż według jego ustaleń skarżąca jest właścicielem ... nieruchomości oznaczonej jako działka nr ... położonej w C. o powierzchni ... ha zabudowanej domem mieszkalnym o powierzchni ... m2 wybudowanym na początku XX w. oraz budynkiem gospodarczym z lat 90 XX wieku. Wyjaśnił, że skarżącej przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni ... m2 w D. Skarżąca mieszka samotnie w domu położonym w C., zaś mieszkanie w D. zajmuje jej pełnoletnia, pracująca córka – M. P. Skarżąca utrzymuje się z emerytury w wysokości ... zł netto, a jej miesięczne wydatki stałe związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego wynoszą około ... zł. Ponadto spłaca kredyt związany z budową lokalu, do którego przysługuje jej spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego w D. w wysokości ... zł miesięcznie. Minister Finansów wyjaśnił również, iż skarżąca podnosi wprawdzie, że cierpi na bóle kręgosłupa, zwyrodnienie stawów oraz ma problemy z krążeniem, zatem ponosi wydatki na leki w wysokości około ... zł miesięcznie, jednak nie przestawiła stosownych zaświadczeń ani rachunków za leki. W skardze na powyższą decyzję Ministra Finansów z ... maja 2009 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca podniosła naruszenie następujących przepisów: 1. art. 187 § 1 i art. 122 Ordynacji podatkowej poprzez niedoprowadzenie do wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz brak odniesienia się do wskazanych w odwołaniu od decyzji Wojewody M. okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie odpowiedzialności podatkowej strony, a co za tym idzie – chybione przyjęcie, iż sytuacja majątkowa i osobista strony nie pozwala na umorzenie opłaty legalizacyjnej, tj. naruszenie art. 67a Ordynacji podatkowej, 2. art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej poprzez zaniechanie uzasadnienia faktycznego decyzji Ministra Finansów, a w szczególności brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, 3. art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez zaniechanie wyznaczenia stronie siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem ostatecznej decyzji. W dalszej części skargi skarżąca podniosła, iż w jej ocenie żaden z zarzutów szczegółowo i wyczerpująco opisany w odwołaniu, nie znalazł odniesienia w decyzji Ministra Finansów z ... maja 2009 r., a rozwijając zarzut naruszenia art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej wyjaśniła, iż miało ono niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału i nie mogła stwierdzić, czy materiał ten został zebrany w koniecznym zakresie. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, iż kontrolowana sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącej o umorzenie zaległości z tytułu opłaty legalizacyjnej za samowolnie rozbudowany budynek mieszkalny na dz. Nr ... w miejscowości C., nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z ... lipca 2008 r. Z uwagi na przedmiot wniosku i należność, której ten wniosek o zastosowanie ulgi dotyczy, zastosowanie w sprawie znajdowały przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa), o czym stanowi wyraźnie art. 59g ust. 5 w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Tym samym wniosek skarżącej należało rozpatrzeć w oparciu o art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym organy podatkowe, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, mogą umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Powyższy przepis -jak z niego wynika- przewiduje ulgę w postaci umorzenia należności publicznoprawnych. Przy czym zaznaczyć już w tym miejscu trzeba, iż regułą jest ponoszenie ciężarów publicznych, a tylko w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest zrezygnowanie przez właściwy do tego organ administracyjny z należnego świadczenia. Zatem okoliczności, które mogą decydować o zastosowaniu ulgi z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej winny być szczególne, tj. o charakterze nadzwyczajnym i mieszczące się w jednej dwóch przesłanek wymienionych w tym przepisie, a opartych na pojęciach nieostrych, tj. ważnym interesie podatnika oraz interesie publicznym. Nadto, zaznaczyć trzeba, iż występowanie jednego z powyższych interesów uprawnia, a nie obliguje organ do pozytywnego załatwienia wniosku strony. Decyzja organu w tym zakresie ma bowiem charakter uznaniowy, to zaś oznacza, że organ orzekający może (ale nie musi) zastosować wobec strony i na jej wniosek (i tylko zgodnie z jej wnioskiem) przewidzianą w nim ulgę. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek lub obu łącznie ustawowych przesłanek dotyczących ważnego interesu podatnika, czy interesu publicznego, nie nakłada jednak na organ automatycznego obowiązku orzeczenia zgodnie z oczekiwaniem wnioskodawcy, w tym przypadku o umorzeniu stosownych należności. Tak właśnie należy rozumieć zwrot "może" zastosowany przez prawodawcę w omawianym przepisie. Dalej, zauważenia wymaga, iż o istnieniu "ważnego interesu podatnika", jak podnosi się w literaturze przedmiotu, nie decyduje jego subiektywne przekonanie o tym, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym "ważny interes podatnika" definiuje się jako sytuację, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków doszło do znacznego obniżenia zdolności płatniczych dłużnika, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że podatnik nie jest w stanie uregulować należności podatkowych. Przykładowo wymienia się tu utratę możliwości zarobkowania, utratę losową majątku (por. np. wyrok NSA z 22 kwietnia 1999 r., sygn. akt SA/Sz 850/98). Przesłanka "ważnego interesu podatnika" wymaga więc -jak zauważa się w orzecznictwie- ustalenia sytuacji majątkowej podatnika i skutków ekonomicznych, jakie wystąpią w wyniku realizacji zobowiązania - dla niego i jego rodziny. Jednocześnie zaznacza się, iż organ podatkowy musi mieć na uwadze w takiej sprawie i to, że między innymi względy społeczne wymagają również, żeby zobowiązanie podatkowe było realizowane, a podatnik pochopnie nie był z nich zwalniany (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2001, I SA/Ka 577/00, niepubl.). Definiując przesłankę "interesu publicznego", należy natomiast wskazać, iż przez pojęcie to doktryna rozumie dyrektywę postępowania, nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego, itp. Zasadą pozostać musi płacenie podatków w sposób i w terminach przewidzianych przez prawo. Jedynie nadzwyczajne okoliczności mogą spowodować odstępstwo od tej reguły (por. B. Dauter (w:) S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2007, s. 522 i n. tezy 14,15 i 18 do 20 i powołane tam orzecznictwo). Trzeba też podkreślić, iż znamiennym dla tego typu postępowań jest to, iż kognicja sądu nie wkracza bezpośrednio w zakres owego uznania. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania przewidzianego prawem wyboru. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się więc właściwie do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych, w tym zbadania wszystkich okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia i ich oceny w świetle ustawowych przesłanek umorzenia oraz powinności ujęcia tej oceny w uzasadnieniu decyzji. Kierując się powyższym, Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował omówiony powyżej przepis prawa i zasadnie w uzasadnieniu swojej decyzji skoncentrował się na analizie sprawy z uwzględnieniem dwóch przesłanek mogących stanowić podstawę do zastosowania wnioskowanej przez skarżącego ulgi – stosując przy tym prawidłową wykładnię art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Przed zaprezentowaniem swojego stanowiska, organ odwoławczy szczegółowo przedstawił interpretację ww. przepisu, po czym wskazał na okoliczności faktyczne, które z uwagi na ww. normę prawną uznał za wymagające rozważenia. Następnie poddał analizie okoliczności faktyczne w kontekście ważnego interesu podatnika i interesu publicznego, i uzasadnił powody swojego rozstrzygnięcia. W świetle treści uzasadnienia tej decyzji oraz decyzji I instancji, a także zawartości akt administracyjnych brak jest podstaw do przyjęcia, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest oparte na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym (tj. niepełnym postępowaniu dowodowym), czy też wykracza poza zakres przyznanego uznania administracyjnego. W szczególności zauważyć należy, iż stan faktyczny sprawy został przez organy orzekające ustalony w sposób wyczerpujący i pełny. W tym zakresie warto wskazać, iż kontrolowana sprawa -zainicjowana wnioskiem skarżącej z ... sierpnia 2008 r.- była dwukrotnie analizowana i rozpatrywana przez organ I instancji, który to ostatecznie w dniu ... marca 2009 r. wydał decyzję (utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego zaskarżoną do Sądu), po szczegółowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i zgromadzeniu wszystkich możliwych do uzyskania dokumentów i materiałów – z udziałem strony. Świadczy o tym choćby treść pisma tego organu z ... stycznia 2009 r. (k-... akt adm.) stanowiącego wezwanie strony do dostarczenia dokumentów w tym piśmie wymienionych, dotyczących m.in. bieżących rachunków gospodarstwa domowego, aktualnego druku ZUS lub odcinka emerytury potwierdzającego wysokość osiąganych przez skarżącą dochodów, oświadczenia o aktualnym stanie majątkowym, czy liczbie osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym. Jednocześnie wskazać trzeba, iż organy orzekające w obu instancjach odniosły się do wszelkich twierdzeń skarżącej i oceniły wszystkie podane przez nią argumenty stanowiące uzasadnienie jej wniosku, a odnoszące się do jej sytuacji majątkowej, finansowej i rodzinnej. Dane te w sposób pełny zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji Wojewody M. Nie zostały pominięte również przez organ odwoławczy. Na podstawie posiadanych danych organy obu instancji stwierdziły, że po stronie skarżącej nie wystąpił ważny interes podatnika, gdyż nie miały miejsca takie okoliczności jak długotrwała choroba, pożar czy inna klęska żywiołowa bądź zdarzenie losowe osłabiające zdolność płatniczą na tyle, by uniemożliwiało to zapłatę należnego na rzecz państwa podatku. Skarżąca otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości ok. ... zł netto miesięcznie, posiada środki na pokrycie dodatkowych kosztów utrzymania mieszkania w D.w którym mieszka jej córka oraz nieruchomość, której sprzedaż pozwoliłaby na jednorazową zapłatę nałożonej opłaty legalizacyjnej. Ponadto, jak prawidłowo podniósł organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, bieżące regulowanie rat kredytu oraz nie przedstawienie stosownych zaświadczeń lekarskich i miesięcznych rachunków za lekarstwa w wysokości ok. ... zł (co podnosiła skarżąca) dodatkowo wskazuje, iż argumenty wymienione we wniosku o umorzenie z ... sierpnia 2008 r., nie stanowią dostatecznych przesłanek do zastosowania preferencji w spłacie ustalonego zobowiązania podatkowego tj. zastosowania umorzenia opłaty legalizacyjnej. W konsekwencji, Sąd stwierdza, iż organy orzekającego w obu instancjach -kierując się przesłanką ważnego interesu podatnika i interesu publicznego- prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe i prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Postępowanie to -w ocenie Sądu- było prowadzone z poszanowaniem przepisów procesowych, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – który, za wyjątkiem Działu III ustawy z Ordynacji podatkowej, miał w niniejszym postępowaniu zastosowanie. Uchybień w powyższym zakresie Sąd -tak z urzędu jak i kierując się zarzutami skargi- nie dostrzegł. Mając powyższe na uwadze, Sąd za prawidłowe i słuszne uznał stanowisko organów, iż sytuacja materialna skarżącej nie jest na tyle ciężka, aby przesądzała o konieczności zastosowania wobec niej wnioskowanej ulgi – z uwagi na przesłankę ważnego interesu podatnika. Zastosowania tej ulgi nie uzasadnia też interes publiczny. Warto w tym miejscu jeszcze raz zaznaczyć, iż skarżąca otrzymuje stały dochód w postaci świadczenia emerytalnego, która w miesiącu styczniu 2009 r., wyniosła ... zł brutto i zgodnie ze złożonymi w sprawie oświadczeniami ponosi tylko koszty utrzymania domu w C. i swojej osoby, które średnio kształtują się na poziomie ... zł miesięcznie. Nie korzysta z pomocy społecznej, co może świadczyć o braku konieczności udzielenia skarżącej takiej pomocy. Spłaca przy tym inne zobowiązania, w tym o charakterze prywatnoprawnym. Trudno w tej sytuacji nie podzielić stanowiska organów orzekających. Skoro skarżąca jest w stanie wywiązać się z zaciągniętych zobowiązań kredytowych, to należy stwierdzić, iż może również regulować zobowiązania wobec Państwa (choćby w systemie ratalnym – o co może dodatkowo wnioskować). Umorzenie w takiej sytuacji obciążającej ją zaległości w postaci opłaty legalizacyjnej należałoby potraktować jako przedwczesne i sprzeczne z interesem publicznym. Reasumując, należy podzielić stanowisko Ministra Finansów, że w sprawie brak było szczególnych okoliczności przemawiających za wyjątkowym potraktowaniem skarżącego i zastosowaniem ulgi przewidzianej w art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Jednocześnie Sąd jeszcze raz znawcza, iż nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi sprowadzającego się do zakwestionowania postępowania dowodowego w sprawie jak i zarzuty naruszenia art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, z przyczyn powyżej wyjaśnionych. Sąd odnosząc się do zarzutu braku powiadomienia skarżącej przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów tj. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (błędnie wskazanej w skardze jako art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej, który w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania) stwierdza, iż jest to zarzut zasadny. Jednakże naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, z uwagi na brak prowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, a tylko istotne naruszenie może stanowić podstawę do uwzględnienia skargi o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Kierując się przedstawionymi względami Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną oddalił.