V SA/Wa 1918/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi P. "S." na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... października 2009 r. nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji udzielonej na realizację projektu; oddala skargę. Decyzją z ... lipca 2009 r. (znak: ...) Minister Pracy i Polityki Społecznej, działając na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 i art. 146 ust. 1 i 3 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), zobowiązał P. "..." (zwany dalej: skarżącym) do zwrotu dotacji udzielonej na realizację zadania "..." w ramach Rządowego Programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w kwocie ... zł z tytułu należności głównej wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych za każdy dzień zwłoki, od dnia przekazania dotacji, uznając przyznaną dotację za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w związku z dokonaniem zapłaty za usługi po terminie określonym w umowie tj. po ... grudnia 2007 r. oraz częściowo przed terminem ... czerwca 2007 r. Od powyższej decyzji pismem z ... lipca 2009 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając organowi naruszenie art. 7, 8, 11, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z ... października 2009 r. nr ... utrzymał w mocy decyzje własną z ... lipca 2009 r. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, iż na podstawie umowy nr ... (...) zawartej ... września 2007 r. pomiędzy Ministrem Pracy i Polityki Społecznej, a skarżącym, na realizację zadania w ramach Rządowego Programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich, oraz aneksu z 3 grudnia 2007 r. do przedmiotowej umowy, skarżący zobowiązał się do wykonania zadania "...", natomiast Minister Pracy i Polityki Społecznej zobowiązał się do wypłaty dotacji w kwocie ... zł. Wykonawca zgodnie z § 2 umowy oraz z § 4 aneksu do w/w umowy zobowiązał się do realizacji zadania - wykorzystania przekazanych środków finansowych zgodnie z celem na jaki je uzyskał i na warunkach określonych umową - w terminie od dnia ... czerwca 2007 r. do dnia ... grudnia 2007 r. Ponadto zgodnie z § 16 przedmiotowej umowy, w przypadku naruszeń warunków umowy, skarżący zobowiązał się do zwrotu dotacji wraz w odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Mając na uwadze dokonanie zapłaty za usługi po terminie określonym w umowie, tj. po ... grudnia 2007 r., oraz częściowo przed terminem..., czerwca 2007 r., Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał dotację za wykorzystaną w tej części niezgodnie z przeznaczeniem. Termin rozliczenia zadania do dnia ... grudnia 2007 r., jak dalej podniósł organ odwoławczy, wynikał również z harmonogramu, stanowiącego integralną część umowy. Wykorzystanie dotacji celowej stanowi bowiem wydatek ze środków publicznych, to termin i cel wykorzystania dotacji stanowi granicę upoważnienia do jego dokonania. Po upływie tego terminu nie ma podstaw, w ocenie organu, do dokonania określonego wydatku z dotacji, ponieważ środki publiczne (stanowiące dotację celową) nie pozostają już w dyspozycji jednostki, która ją otrzymała. W ocenie organu samo zrealizowanie celów zadania, bez dokonania rozliczeń w terminie, nie jest wystarczające dla uznania, że zobowiązania skarżącego zostały prawidłowo wykonane. Ponadto, zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy o finansach publicznych zaskarżona decyzja ma charakter deklaratoryjny wobec czego uznając dotację za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem organ miał obowiązek wydać dotację zobowiązującą do zwrotu kwoty dotacji w wysokości w jakiej została ona wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Opisując szczegółowo, w uzasadnieniu decyzji, przebieg postępowania w sprawie, Minister Pracy i Polityki Społecznej nie stwierdził również aby w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów normujących postępowanie dowodowe tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję z ... października 2009 r. skarżący wniósł o jej uchylenie jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu stwierdził, iż wydana w sprawie decyzja oparta została o wyrok WSA w Warszawie z 5 października 2007 r., przy całkowitym pominięciu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przytaczając treść art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych skarżący zwrócił uwagę, iż reguluje on dwie sytuacje związane z udzieleniem dotacji. Pierwsza odnosi się do dotacji uregulowanych w ustawie o finansach publicznych, druga zaś do tych, których udzielenie i rozliczenie normują przepisy odrębne. W ocenie skarżącego fakt wykorzystania środków do dnia 31 grudnia 2007 r. znajduje potwierdzenie w tym, iż wszystkie czynności niezbędne do realizacji przedmiotowego projektu zrealizowane zostały w 2007 r., co oznacza, iż w 2007 r. zawarte zostały wszystkie umowy niezbędne do realizacji przedmiotowego projektu oraz wystawione zostały wszystkie faktury związane z projektem. Dalej jak podniósł skarżący, nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej kwestii pozostaje również dyspozycja art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty. Ponadto w złożonych wyjaśnieniach skarżący wskazywał, iż zwłoka w uregulowaniu przedmiotowych faktur nie była uzależniona od skarżącego, a była jedynie następstwem przykrych okoliczności życiowych związanych z poważną chorobą i dłuższą nieobecnością w pracy księgowej obsługującej przedmiotowy projekt. Tym samym obciążenie skarżącego negatywnymi skutkami za okoliczności przez niego niezawinione stanowi niesprawiedliwą sankcję, zwłaszcza z uwagi na ideę przyświecającą realizacji przedmiotowego projektu jaką jest promowanie sportu osób niepełnosprawnych, a ponadto stanowi to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 i 8 k.p.a. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie, nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, lecz jedynie w oparciu o tezę jednego orzeczenia WSA wydanego w innej sprawie i o odmiennym stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji z ... października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, iż na podstawie umowy z ... września 2007 r. nr ... (...) zawartej z Ministrem Pracy i Polityki Społecznej, skarżący zobowiązał się do wykonania zadania pn. "...", a Minister Pracy i Polityki Społecznej zobowiązał się do wypłaty dotacji w kwocie ... zł. Na podstawie § 2 powyższej umowy oraz § 4 aneksu do niej z ... grudnia 2007 r. ustalono, iż realizacja zadania powinna nastąpić w terminie od ... czerwca 2007 r. do ... grudnia 2007 r. Jednocześnie w § 16 umowy zaznaczono, iż wykorzystanie udzielonej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem skutkować będzie jej zwrotem wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od dnia przekazania dotacji. Z protokołu przeprowadzonej w dniu ... października 2008 r., w siedzibie skarżącej, kontroli problemowej wykorzystania w 2007 roku środków finansowych wynika, iż analiza udostępnionych kontrolującym rachunków i faktur wskazuje, iż nie zostały one opisane w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 27 grudnia 2005 r. w sprawie wzoru oferty realizacji zadania publicznego, ramowego wzoru umowy o wykonanie zadania publicznego i wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (Dz. U. z 2005 r. Nr 264, poz. 2207). W ocenie kontrolujących zapisy dokonane na analizowanych dokumentach nie zawierały informacji o finansowaniu projektu ze środków pochodzących z Funduszu Inicjatyw Obywatelskich, jak również nie powoływały numeru oraz daty umowy zawartej z Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej. Ponadto na podstawie udostępnionych wyciągów bankowych ustalono, iż należności za rachunki i faktury – finansowane z dotacji pochodzącej z Funduszu Inicjatyw Obywatelskich, zostały przekazane po upływie terminu określonego w w/w § 2 ust. 1 umowy tj. po dniu ... grudnia 2007 r., co potwierdzono również w wystąpieniu pokontrolnym z ... listopada 2008 r. Powołując się w tym miejscu na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z ... stycznia 2004 r. (...) wyjaśnić należy, iż wykorzystanie dotacji celowej ze środków publicznych po upływie wyznaczonego terminu jest przekroczeniem zakresu upoważnienia do dokonywania wydatku bowiem wykorzystanie dotacji celowej stanowi wydatek ze środków publicznych, to termin i cel wykorzystania dotacji stanowi granicę upoważnienia do jego dokonania. Po upływie tego terminu nie ma podstaw do dokonania określonego wydatku z dotacji, ponieważ środki publiczne (stanowiące dotację celową) nie pozostają już w dyspozycji jednostki, która ją otrzymała. Sąd zwraca uwagę, iż w przedmiotowej sprawie z harmonogramu, stanowiącego integralną część umowy, wyraźnie wynika, że zadanie miało zostać rozliczone do dnia ... grudnia 2007 r. Tym samym nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, jakoby nieopłacenie faktur w powyższym terminie było zgodne z zawartą umową. Samo bowiem zrealizowanie zadania bez dokonania rozliczeń w terminie, nie jest wystarczające dla uznania, że zobowiązania skarżącego zostały prawidłowo wykonane. Zgodnie z art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Ilustrując wykładnię powyższego artykułu i w pełni podzielając stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z 5 października 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1103/07 wyjaśnić należy, iż dla rozstrzygnięcia meritum sprawy podstawowe znaczenie ma interpretacja pojęcia "wykorzystania dotacji udzielonej na zrealizowanie zadania" . W ocenie Sądu pojęcie to należy rozumieć wyłącznie w ten sposób, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę. Użyte w tym przepisie pojęcie "w szczególności" w ocenie Sądu odnosi się do całej treści zdania a nie tylko do jego pierwszej części. W rozpoznawanej sprawie o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji stanowią przepisy ustawy o finansach publicznych, a nie "inne przepisy" brak więc podstaw do przyjęcia, że wykorzystanie dotacji nastąpiło poprzez zrealizowanie celu, na który została udzielona. Dlatego należy przyjąć, że dla oceny ustalenia daty wykorzystania dotacji znaczenie ma data dokonania zapłaty za zrealizowane zadania. W tym przypadku zasadnie Minister Pracy i Polityki Społecznej w zaskarżonej decyzji stwierdził, że skoro w omawianym przypadku ani przepisy ustawy o finansach publicznych ani ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie przewidują uznania innych działań za wykorzystanie dotacji, to należy przyjąć, że jest nim w tym przypadku zapłata za zrealizowane zadania, co jest zgodne z zasadą kasowości. Wobec powyższego zasadnie, w ocenie Sądu, Minister Pracy i Polityki Społecznej zakwestionował w zaskarżonej decyzji kwotę ...zł, uznając dotację za wykorzystaną w tej części niezgodnie z przeznaczeniem. Wyjaśnić w tym miejscu również należy, iż wskazywany przez skarżącego zarzut związany z art. 6 ustawy o rachunkowości z 29 września 1994 r. nie ma w niniejszym postępowaniu zastosowania bowiem ustawa ta określa zasady rachunkowości, tryb badania sprawozdań finansowych przez biegłych rewidentów oraz zasady wykonywania działalności w zakresie usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego) Sąd zwraca uwagę, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Organy administracji publicznej swoje rozważania oparły na wyczerpująco zebranym materiale dowodowym, w szczególności na wynikach przeprowadzonej w sprawie kontroli, a skarżący miał zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.). Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. okazał się bezzasadny bowiem postępowanie w sprawie prowadzone było zgodnie z zasadą praworządności, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, które zakończyło się wydaniem, na jego podstawie, zaskarżonej decyzji W tych okolicznościach sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.