V SA/Wa 1937/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Asesor Sądowy WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych Uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi z 26 lutego 2007r. wniesionej przez Z.D. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] ( znak [...] ) o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] października 2006 r. Z. D. złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oddział w J., inspektorat w S. wniosek o umorzenie jego zadłużenia z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku zainteresowany wskazał, iż cały czas leczy się, zaś przyznany mu zasiłek chorobowy w wysokości [...] zł nie pokrywa kosztów lekarstw. Ponadto zaznaczył, iż jego żona również choruje i jest zarejestrowana w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku. Dłużnik podkreślił, iż jego sześcioosobowa rodzina żyje na skraju ubóstwa. Dzieci zobowiązanego uczęszczają do szkoły, [...] . Dzieci nie mają podręczników. Wnioskodawca zaznaczył, iż jego rodzina korzysta z pomocy społecznej w postaci zasiłku oraz posiłków dla dzieci w szkole. Zobowiązany zaznaczył również, iż posiadane gospodarstwo rolne nie przynosi dochodów, zaś uprawa ziemi przeznaczona jest tylko na własne potrzeby. Ponadto wskazał, iż posiada jedynie stary sprzęt rolniczy oraz dwa samochody [...] , zaś zamieszkiwany dom oraz budynki gospodarcze nadają się do remontu. Zainteresowany podkreślił, iż poważnym obciążeniem domowego budżetu jest zakup opału na zimę. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ rentowy powtórzył fakty wskazywane przez dłużnika z zastrzeżeniem, że dom w którym on zamieszkuje stanowi częściowo własność matki zobowiązanego. Organ uznał, iż fakty powyższe maja wpływ na trudną sytuację oraz warunki bytowe , ale nie w stopniu umożliwiającym umorzenie gdyż dłużnik ma gospodarstwo rolne stanowiące jego główne źródło utrzymania. Zakład zwrócił uwagę, iż należność główna zobowiązania powstała w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej, w wyniku systematycznego nieopłacenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, zaś trudności związane z prowadzeniem działalności gospodarczej nie są równoznaczne z niemożnością zapłaty zaległych składek i nie mogą stanowić automatycznie podstawy do udzielenia ulgi w postaci umorzenia. Organ zaznaczył, iż decyzja o umorzeniu oparta jest na uznaniu administracyjnym. Zakład podkreślił, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1465.) umorzenie należności z tytułu składek znajduje uzasadnienie tylko wtedy, gdy opłacanie skałek pozbawiłoby zobowiązanego i członków rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych życiowych potrzeb. Pismem z dnia [...[ marca 2007 r. Z. D. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. W treści pisma podkreślił, iż prowadząc działalność gospodarczą często przebywał na zwolnieniach chorobowych, ponadto wskazał, iż prowadzona działalność nie przynosiła spodziewanych dochodów. Dłużnik podniósł, iż obecnie leczy się, zaś jego żona również choruje [...]. Zobowiązany zaznaczył, iż utrzymuje się wraz z rodziną z zasiłku rodzinnego, opłaconych posiłków dla dzieci przez Ośrodek Pomocy Społecznej oraz gospodarstwa rolnego. Podkreślił iż opłacenie składek, pozbawiłoby by jego oraz członków jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Do wniosku zainteresowany dołączył wyniki badań lekarskich. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Prezes Zakładu utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] lutego 2007r. nr[ ...] ( znak [...]). W uzasadnieniu decyzji organ przywołał stan faktyczny sprawy opisany w uzasadnieniu decyzji Zakładu z dnia [...] lutego 2007 r. Prezes Zakładu zaznaczył, iż w sprawie dłużnika nie wystąpiła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności składek przewidzianych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm. dalej jako u.s.u.s. ), zaś obecny brak możliwości zapłaty nie przesądza o trwałej nieściągalności zobowiązań, gdyż należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat. Organ podkreślił, iż decyzja o umorzeniu oparta jest na uznaniu administracyjnym, zaś przy wydaniu decyzji kierował się własnym interesem oraz interesem państwa. Wskazał również, iż ochrona interesu publicznego spoczywa głównie na organach administracji publicznej, zaś przy podejmowaniu przedmiotowej decyzji istnieje obowiązek uwzględnienia nie tylko interesu strony, lecz także interesów wszystkich ubezpieczonych. Ponadto Prezes Zakładu podkreślił, iż w sprawie zobowiązanego nie wystąpiły okoliczności przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pismem z dnia 25 maja 2007 r. Z D złożył skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2007 r. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz określenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie właściwości rzeczowej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dłużnik wskazał, iż zgodnie z art. 73 u.s.u.s. Prezesowi Zakładu przyznano w sposób wyraźny prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego podejmuje on decyzję w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych. Zdaniem skarżącego Prezes Zakładu nie posiada prawa do wydawania w swoim imieniu decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, a tym samym naruszył dyspozycje art. 19 - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako Kpa), co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Zainteresowany zaznaczył, iż nie posiada majątku, który w drodze egzekucji zaspokoiłby zobowiązania wobec ZUS. Ponadto wskazał, iż sytuacja jego i jego rodziny jest bardzo trudna. Zapewnienie minimum socjalnego jego rodzinie jest dla niego ważnym interesem, zaś negatywna decyzja zakładu może naruszyć ten interes. Zobowiązany podkreślił, iż spełnia przesłanki z art. 28 ust 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1465.). Skarżący zaznaczył, iż organ powinien wnikliwie rozpoznać jego sytuację materialną i rodzinną z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Dłużnik wskazał, iż organ znając jego trudną sytuację powinien wydać rozstrzygnięcie uwzględniające interes strony. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska organ zaprezentował argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Ponadto odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia właściwości przez zaskarżoną decyzję. Zwrócono uwagę, iż w pierwszej instancji decyzja został wydana w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez zastępcę Dyrektora upoważnionego prze Prezesa Zakładu w ramach jego kompetencji wynikających z § 3 ust. 2 statutu Zakładu. Natomiast decyzja wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy została wydana w imieniu Prezesa Zakładu w trybie określonym w art. 127 do 140 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem regulacji szczególnej zawartej w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przepisu art. 19 k.p.a. rozważając wystąpienie w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i uznał, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Należy wskazać, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności jest decyzją administracyjną, co oznacza, że postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku 2 decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Prezes ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Motywując swą decyzję organ stwierdził, iż dłużnik wykazał swoją trudną sytuację. Na potwierdzenie swych twierdzeń wskazał na stan majątkowy i rodzinny dłużnika zaznaczając, iż prowadzona przez niego działalność gospodarcza została zlikwidowana, zaś gospodarstwo rolne stanowi jego główne źródło utrzymania. Prezes Zakładu stwierdzając w uzasadnieniu swej decyzji, iż wobec skarżącego nie zachodzą przesłanki zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zobowiązany był do ustalenia aktualnego stanu faktycznego. Podkreślić należy, iż skarżący słusznie podniósł w skardze, iż organ rentowy nie zbadał wnikliwie stanu faktycznego w sprawie. Przede wszystkim organ nie zbadał jakie dochody pobiera skarżący z prowadzonego gospodarstwa w sytuacji, gdy stanowi ono jego główne źródło utrzymania . Nie odniósł się także do przedstawionych dokumentów lekarskich mających świadczyć o stanie zdrowia dłużnika i jego możliwościach pracy i zarobkowania. Z uzasadnienia decyzji pierwszo instancyjnej jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy wynika, że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego zakładając, że z uznaniowego charakteru decyzji wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. Organ odmawiając umorzenia należności zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności sprawy nie uzasadniają zastosowania tej instytucji. Zaznaczyć należy, że uznaniowy charakter przepisu - jak już to Sąd powyżej wywodził - nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego. Fakultatywny charakter art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie usprawiedliwia więc odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz oceny materiału dowodowego. Prezes Zakładu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał oceny interesu publicznego w kontekście ważnego interesu zobowiązanego i nie udowodnił, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień wnioskodawcy. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji, Sąd przyjął, iż uzasadnienie skarżonej decyzji świadczy o tym, iż skarżone orzeczenie wydane zostało z uchybieniem art. 107§3 k.p.a. W tym miejscu warto również przypomnieć, że zgodnie z art. 77 § 1 Kpa to na organie, a nie na stronie ciąży obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Realizacja zasady prawdy materialnej, wynikającej z ww. przepisu, wymaga podjęcia przez organ działań w celu zebrania wszelkich dowodów mających znaczenie prawne. W sytuacji, gdy organ takie działania podejmie powinien dać temu wyraz w swej decyzji. Rozstrzygając sprawę ponownie organ winien więc przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe, a następnie uwzględnić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, i na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia właściwej decyzji . Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., z przyczyn, które wyżej przedstawiono, należało orzec jak w sentencji wyroku.