V SA/Wa 1955/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję; Wnioskiem z [...] lipca 2007 r., G. C. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział T. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych wobec ZUS. Uzasadniając wniosek podniosła, iż jest osobą niewypłacalną a jej wiek powoduje znaczne trudności w poszukiwaniu pracy. Do wniosku dołączyła zaświadczenie Sądu Rejonowego w K. o wpisaniu jej do rejestru dłużników niewypłacalnych. Uzupełniając złożony wniosek o umorzenie zaległych składek G. C. w dniu 25 września 2007 r. złożyła przedmiotowy wniosek na formularzu. W oświadczeniu dotyczącym sytuacji finansowej dłużnika wskazała m.in., iż; jest osobą bezrobotną, posiada dwoje dzieci w wieku [...] lata, prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem, który także jest osobą bezrobotną. W piśmie z dnia 14 stycznia 2008 r. zainteresowana oświadczyła, iż wraz z nią zamieszkują pełnoletnie dzieci, które pomagają finansowo w utrzymaniu domu. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz.U. Nr 11, poz. 74 z późn. zm) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił G. C. umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił przepisy prawa dotyczące umarzania zaległych składek, oraz dokonał oceny sytuacji zainteresowanej w kontekście przesłanek dotyczących umorzenia zaległych składek. Organ I instancji wskazał m.in., iż wobec wnioskodawczyni została częściowo spełniona przesłanka określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, tj. opłacenie należności z tytułu składek może pozbawić zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ uznał, iż zainteresowana znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, jednakże podkreślił przy tym, iż wnioskodawczyni nie reaguje na oferty pracy, proponowane jej przez Urząd Pracy w B. Pismem z dnia 22 lutego 2008 r. G. C. wniosła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Wskazała, iż nie jest prawdziwe twierdzenie, jakoby uchylała się od podjęcia proponowanej jej pracy, na dowód czego wniosła o ponowne zwrócenie się do Powiatowego Urzędu Pracy w B. o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Podniosła ponadto, iż w stosunku do sytuacji opisanej w toku postępowania przed organem I instancji, znacznie pogorszyła się jej sytuacja zdrowotna i finansowa. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załączyła zaświadczenia lekarskie oraz skierowania lekarskie, potwierdzające trwałe uszkodzenie słuchu. Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazując art. 83 ust. 4, art. 28 ust. 1 i ust. 3a, art.32 oraz art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.] - dalej: kpa. Organ odwoławczy wskazał, iż rozpatrując ponownie wniosek o umorzenie zaległych składek ponownie przeanalizowano zebrane w sprawie dowody oraz wzięto pod uwagę podane przez zainteresowaną argumenty. W uzasadnieniu decyzji przytoczono przepisy prawa dotyczące umarzania zaległych składek oraz przedstawiono ustalony w sprawie stan faktyczny. Organ II instancji odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, iż Powiatowy Urząd Pracy w B. potwierdził fakt otrzymania przez wnioskodawczynię oferty pracy w dniu 24 października 2007 r., oraz propozycję zatrudnienia w firmie G. w B. na stanowisku kucharz - pomoc kuchenna, która to propozycja nie została przyjęta z uwagi na brak książeczki sanitarno - epidemiologicznej. Zdaniem organu II instancji ponowna analiza materiału dowodowego skutkuje uznaniem, iż sytuacja bytowa i materialna wnioskodawczyni jest trudna, jednakże nie przemawia jednoznacznie za wyrażeniem zgody na umorzenie składek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż umorzenie należności z tytułu składek na fundusze obsługiwane przez Zakład jako czynność zmierzająca z jednej strony do udzielenia pomocy płatnikowi, z drugiej zaś pociągająca za sobą konieczność rezygnacji przez Zakład z należności uzyskiwanych w drodze przymusowego dochodzenia miałaby wpływ na zdolność realizacji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zadań, polegających w dużej mierze na finansowaniu w ww. funduszy świadczeń oraz innych wydatków przewidzianych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Powyższą decyzję z dnia [...] maja 2008 r. G. C. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi opisała swoją sytuację zdrowotną i materialną, która w jej ocenie jest bardzo zła. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż w niej podniesione. Zdaniem Sądu skarżona decyzja narusza bowiem przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co czyniło zasadnym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa. Z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2008r., utrzymanej w mocy decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2008 r. wynika, iż przedmiotem odmowy umorzenia w sprawie niniejszej są należności z tytułu nieopłaconych przez G. C. składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Biorąc powyższe pod uwagę, wskazać należy, iż podstawę materialno-prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 28 usus, regulujący instytucję umorzenia należności z tytułu składek. Zgodnie z regułą przewidzianą w wymienionym przepisie, decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest oparta na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w doktrynie i orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności (v. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36, wyrok NSA z 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243, wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543). Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie - tak jak w przypadku rozpoznawanej sprawy - ma odmówić obywatelowi skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień. W przypadku umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 ust. 1 i 2 usus., zgodnie z którym należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 usus), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Innymi słowy, grupa przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia należności ma charakter precyzyjny, pozostawiający wąskie granice swobodnej oceny organu. W każdym przypadku organ jest zobligowany do wszechstronnego rozpatrzenia i wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego (art. 107 § 1 kpa.). Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością (v. wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546). W rozpoznawanej sprawie organ orzekający stwierdził, iż w przypadku skarżącej, uznać należy, że jej sytuacja bytowa i materialna jest trudna, jednakże nie przemawia jednoznacznie za wyrażeniem zgody na umorzenie zaległych składek. Dokonując powyższej oceny organ nie wziął jednak pod uwagę oczywistych konsekwencji pozbawienia rodziny skarżącej środków do życia (dochód na jednego członka rodziny wynosi bowiem ok. 250 zł netto). Podkreślić tutaj także należny, iż w oparciu o te same dowody organ I instancji uznał, iż opłacenie należności z tytułu składek może pozbawić zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, natomiast dochody w rodzinie skarżącej wynoszą poniżej progu interwencji socjalnej, ustalonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, który w gospodarstwach wieloosobowych wynosi 351 zł netto. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie przeanalizował zatem i nie uzasadnił swego stanowiska w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, co winien uczynić zważywszy, że decyzja w tym zakresie dotyczy elementarnych potrzeb rodziny. Co więcej, mając na względzie ww. ustalenia organu I instancji, które nie przesądzały o treści rozstrzygnięcia co do zasady, uznać także należy, iż brak odniesienia się do kwestii uzyskiwanego dochodu i ponoszonych wydatków, w kontekście treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (gdzie wskazano, że sytuacja skarżącej uległa pogorszeniu) wskazuje na niepełne uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu skutkuje także naruszeniem m.in. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określonej w art. 8 k.p.a. Odnosząc się do przeprowadzonej przez organ administracyjny oceny sytuacji strony skarżącej wskazać należy, iż jak wynika z ustaleń organu jedynym żywicielem rodziny pozostaje mąż skarżącej otrzymujący zasiłek w wysokości 646 zł brutto. Ponadto pomoc finansową w utrzymaniu rodziny skarżącej udzielają jej pełnoletnie dzieci. Skarżącej dokuczają także problemy zdrowotne (uszkodzenie słuchu, choroba wzroku). Zdaniem Sądu nie ulega zatem wątpliwości, iż Prezes Zakładu odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek przy obiektywnie trudnej sytuacji życiowej i finansowej zobowiązanej. Tym samym organ obowiązany był w sposób wnikliwy i zrozumiały przedstawić ustaloną sytuację bytową i majątkową skarżącej, jak również dokonać oceny zebranego materiału dowodowego w oparciu o te właśnie kryteria. W ocenie Sądu organ nie ocenił jednak należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a podając przyczyny, dla których nie zastosował instytucji umorzenia ogólnie powołał się na uznaniowy charakter decyzji i konieczność oceny ważnego interesu zobowiązanego w kontekście stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Podkreślić należy, iż z uwagi na uznanie przez organ trudnej sytuacji skarżącej, kluczowym zadaniem organu odwoławczego było poddanie analizie i ocenie kwestii, czy wyegzekwowanie od zobowiązanej przedmiotowych należności, pozostanie w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela (por. wyrok NSA z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, LEX nr 321267). Wskazać należy, iż jak przyjmuje się w orzecznictwie, w tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę, że skarżąca w niniejszej sprawie obecnie utrzymuje się dzięki pomocy dzieci, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niej zaległych należności, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Przy takim, jak przyjęte przez organ założeniu, norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie rozumowanie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2007 r. II GSK 345/06 www.cbois.nsa.gov.pl) Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy niniejszej Prezes ZUS winien w pierwszej kolejności rzetelnie i wnikliwie rozpatrzyć całokształt okoliczności dotyczących sytuacji majątkowej i zdrowotnej zobowiązanej czyniąc zadość zasadom rzetelnej procedury administracyjnej. W szczególności, mając na względzie uznaniowy charakter ww. regulacji ("Zakład może umarzać należności"), nadto; podjęte przez organ rozstrzygnięcie winno być wyczerpująco, przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (art. 107 § 3 k.p.a.). Dokładnego rozważenia wymagają również argumenty podnoszone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, takie jak pozostawanie bez pracy przez wnioskodawczynię i jej męża oraz brak realnych możliwości podjęcia zatrudnienia ze względu na sytuację rodzinną i zdrowotną. Istotna jest również ocena wysokości niezbędnych wydatków związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego w zestawieniu z wysokością osiąganych dochodów (zasiłek męża), brak majątku ruchomego i nieruchomego pozwalającego na wyegzekwowanie należności, czy utrata możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych rodziny. Reasumując, rodzina skarżącej już w chwili obecnej utrzymuje się dzięki pomocy pełnoletnich aczkolwiek stosunkowo młodych synów skarżącej, zatem zapłata zaległości spowoduje konieczność sięgnięcia przez zobowiązaną po pomoc finansową państwa i doprowadzić może w konsekwencji do pogłębienia stanu ubóstwa rodziny. Szczególnego zatem rozważenia wymaga czy wyegzekwowanie od zobowiązanej zaległości może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Zdaniem Sądu brak rozważenie w zaskarżonej decyzji tych zasadniczych dla sprawy okoliczności stanowi o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.