V SA/Wa 1964/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek, Sędzia WSA Małgorzata Rysz, Asesor WSA Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi W. O. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe Produkcja - Hurt - Transport - Usługi "W." na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa na rzecz W. O. kwotę 2944 (dwa tysiące dziewięćset czterdzieści cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lipca 2005 r., [...], Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa, działając na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) i § 29 ust. 1 i 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. Nr 72, poz. 655 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku o nr ewidencyjnym [...] z [...] czerwca 2005 r., odmówił udzielenia dotacji Przedsiębiorstwu W. [...] na obniżenie ceny za badania opryskiwaczy ciągnikowych polowych eksploatowanych przez posiadaczy, służących do wykonywania zabiegów ochrony roślin rolniczych i ogrodniczych. W uzasadnieniu powyższej decyzji Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wyjaśnił, że zgodnie z § 29 ust. 2 cyt. rozporządzenia podmiot ubiegający się o dotację do wniosku dołącza kopie faktur albo rachunków lub kserokopie faktur albo rachunków, poświadczone za zgodność z oryginałem przez pracownika wojewódzkiego inspektoratu ochrony roślin i nasiennictwa potwierdzające wykonanie tego zadania. Z opinii Wojewódzkiego Inspektora w B. z 10 czerwca 2005 r. wynika, że do wniosku za badania opryskiwaczy przeprowadzone w okresie od 16 marca do 30 marca 2005 r. w liczbie 292 zostały dołączone faktury VAT wystawione przez Przedsiębiorstwo W. [...]. Dostarczone do wniosku faktury potwierdzające wykonanie badań opryskiwaczy dotyczyły tych samych nabywców usługi, dla których zostały już wystawione faktury załączone do wcześniej złożonego wniosku nr ewidencyjny [...] z [...] kwietnia 2005 r. za wykonanie tej samej usługi przez Przedsiębiorstwo W. [...]. Dokumenty przedstawione przez stronę nie wskazują, czy wnioskodawca dokonał powtórnych czynności kontrolnych lub dokonał odpowiedniej korekty dokumentacji określonej rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie zwrotu podatku niektórym podatnikom, zaliczkowego zwrotu podatku, zasad wystawiania faktur, sposobu ich przechowywania oraz listy towarów i usług, do których nie mają zastosowania zwolnienia od podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 97, poz. 971), nie jest możliwe ustalenie, czy wnioskodawca istotnie wykonał badania opryskiwaczy, których dotyczą faktury wystawione zarówno przez jeden jak i drugi podmiot. Po sprawdzeniu wniosku i towarzyszącej dokumentacji Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. przekazał wnioski do Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa bez potwierdzenia zgodności jego danych pod względem formalnym, merytorycznym i rachunkowym. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa po przeanalizowaniu dokumentacji dołączonej do wniosku uznał, że wniosek ten nie spełnia wymogów określonych w § 29 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i stwierdził, że brak jest podstaw do udzielenia dotacji. Pismem z 8 sierpnia 2005 r. W. O. – Przedsiębiorstwo W. [...], wniósł o przyznanie dotacji zgodnie z wnioskami [...] i [...]. Wyjaśnił, że ponosi duże koszty związane z działalnością gospodarczą, która jest wykonywana na terenie województw wielkopolskiego i łódzkiego. Faktury wystawione przez spółkę zostały wydrukowane omyłkowo. Wszystkie faktury zostały wymienione na prawidłowe. Zarówno spółka cywilna jak i syn rozlicza się prawidłowo z podatku VAT. Za marzec i kwiecień został uiszczony podatek VAT, jak i podatek dochodowy. Decyzją z [...] września 2005 r. nr [...], Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2005 r., stwierdzając, że przesłanki warunkujące udzielenie dotacji nie zostały spełnione. Nadal nie jest możliwe ustalenie, czy wnioskodawca istotnie wykonał badania opryskiwaczy, których dotyczą faktury wystawione zarówno przez jeden jak i drugi podmiot. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wnioskodawca stwierdza wyłącznie, że za marzec i kwiecień uregulował należności wobec Urzędu Skarbowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem pełnomocnika doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, tj. art. 7, 8 i 10 k.p.a. Skoro za niewystarczające jako dowód w sprawie uznano oświadczenie skarżącego, że to on wykonywał usługi, od których odprowadził podatek VAT i to organ winien to stanowisko uzasadnić. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, że usługę wykonał inny podmiot niż skarżący. Skarżący podnosi, że Przedsiębiorstwo W. s.c. W. O. – A. O. wystawiło faktury korygujące do faktur VAT przedłożonych omyłkowo przez skarżącego przy wniosku o wypłatę dotacji. Wystawione omyłkowo przez spółkę cywilną faktury nie dokumentują sprzedaży usługi polegającej na badaniu opryskiwaczy. Skoro wniosek skarżącego zawierał braki formalne, to skarżący winien być wezwany do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia braków (art. 64 §2 k.p.a.) W konkretnym przypadku wydano natomiast decyzję odmawiającą wypłaty dotacji. Ta sytuacja powoduje, że ponowny wniosek skarżącego spełniający wymogi formalne może doprowadzić do wydania kolejnej decyzji negatywnej w swej treści dla skarżącego, bowiem kolejny wniosek dotyczyłby żądania wszczęcia postępowania, w którym wystąpi tożsamość załatwianej sprawy – o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Pełnomocnik podkreślił, że okoliczność, iż skarżący wykonał usługę jest faktem znanym organowi z urzędu, bowiem Wojewódzkie Inspektoraty Ochrony Roślin i Nasiennictwa, jako jednostki terenowe udzieliły informacji, jaki podmiot i czyim kosztem wykonał usługę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wniósł o oddalenie skargi. W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 3150/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził wpierw, iż kontrola zgodności z prawem decyzji nie może być przeprowadzona dowolnie, lecz musi odbywać się w określonej kolejności. Zaistnienie określonego typu wad wyklucza potrzebę rozpatrywania sprawy pod względem materialnym. Następnie podał, że decyzja organu I – instancyjna została skierowana do podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o dotację, czyli W. O. – Przedsiębiorstwo W. Natomiast środek odwoławczy od decyzji wniósł inny podmiot – W. O., A. O. – Przedsiębiorstwo W. s.c. W takiej sytuacji, Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa powinien w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 k.p.a. ze względu na to, iż zostało wniesione przez podmiot który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zauważył też, iż z przedstawionych dokumentów wynika, że spółka cywilna nie posiadała uprawnień do prowadzenia badań technicznych sprawności opryskiwaczy. Według art. 156 § 1 k.p.a. jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. O. – Przedsiębiorstwo W. zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wskutek przyjęcia przez Sąd nieprawidłowego ustalenia, iż składający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie zarzucono, że Sąd błędnie wywiódł, iż zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji , co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 400/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, iż Sądowi I instancji uszła uwadze okoliczność, że zaskarżona decyzja został skierowana do podmiotu – Przedsiębiorstwo W., a zatem osoby, która złożyła wniosek o przyznanie dotacji. W. O. – stosowanie do treści § 29 ust. 1 wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. Nr 72, poz. 655 ze zm.) – miał interes prawny w domaganiu się przyznania dotacji, a zatem był stroną postępowania zainicjowanego jego wnioskiem. Wbrew ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła przesłanka, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym zarzut skargi kasacyjnej z opisanych przez NSA powodów jest usprawiedliwiony. Ponadto NSA zważył, iż Sąd I instancji przyjął, że środek odwoławczy wniesiony od decyzji Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z [...] lipca 2005 r. nie pochodzi od strony, w związku z czym organ powinien wydać postanowienie o którym mowa w art. 134 k.p.a. Tymczasem takie ustalenie jest, co najmniej przedwczesne. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został podpisany przez W. O. Treść wniosku wydaje się sugerować także, iż jego autorem jest inicjator postępowania administracyjnego. Natomiast w nagłówku wniosku wymieniono inny podmiot – Przedsiębiorstwo W. W. O. – A. O. Wobec tych faktów istniała wątpliwość, co do jednoznacznego oznaczenia podmiotu wnoszącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tę wątpliwość powinien dostrzec organ i wyjaśnić. Do obowiązku organu administracji należy bowiem dokładne określenie osoby, która składa środek odwoławczy. Uchybienie temu obowiązkowi nie stanowi jednak przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Rozpoznanie odwołania i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy środek odwoławczy wniósł podmiot nie będący stroną postępowania może stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy nie istnieje jakakolwiek wątpliwość co do tego, że środek ten nie pochodzi od uprawnionego podmiotu. W ocenie NSA w tej sprawie nie można, bez dodatkowych ustaleń przyjąć, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został wniesiony przez inny podmiot, niebędący stroną postępowania, a tym samym nie występowały przesłanki do wydania wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym strony pozostały przy dotychczasowym stanowisku w sprawie. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Ponadto zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 400/06, wydanym w następstwie skargi kasacyjnej W. O. Przedsiębiorstwo W. [...]. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, iż kontrola zgodności z prawem decyzji nie może być przeprowadzona dowolnie, lecz musi odbywać się w określonej kolejności. Zaistnienie określonego typu wad proceduralnych wyklucza potrzebę rozpatrywania sprawy pod względem materialnym. Sąd zwraca uwagę, iż NSA wyraźnie wskazał, że w sprawie, z uwagi na to, że inicjatorem postępowania administracyjnego był W. O. Przedsiębiorstwo W. [...], natomiast w nagłówku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wymieniono inny podmiot – Przedsiębiorstwo W. W. O. – A. O. (a dodatkowo pod treścią wniosku i na kopercie widnieje pieczęć Przedsiębiorstwo W. s.c. W. O., A. O.) – istniała wątpliwość, co do jednoznacznego oznaczenia podmiotu wnoszącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tę wątpliwość – co podkreślił NSA – powinien dostrzec organ i wyjaśnić. Do obowiązku organu administracji należy bowiem dokładne określenie osoby, która składa środek odwoławczy. Rozpoznanie odwołania i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy środek odwoławczy wniósł podmiot nie będący stroną postępowania może stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy nie istnieje jakakolwiek wątpliwość co do tego, że środek ten nie pochodzi od uprawnionego podmiotu. Zatem Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien jednoznacznie wyjaśnić, kto w istocie złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy z 8 sierpnia 2005 r., a następnie – w zależności od wyniku dokonanego ustalenia – podjąć właściwe rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, iż przeprowadzenie ponownego rozpatrzenia sprawy powinno się odbyć z poszanowaniem wszelkich zasad postępowania administracyjnego, w tym podnoszonych w skardze zasad wynikających z art. 7, 8 i 10 k.p.a., którym przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji z 14 września 2005 r. organ uchybił. W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.