V SA/Wa 1973/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Robert Żukowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2007 r. Nr: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, kosztów upomnienia powstałych w związku z zadłużeniem z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz S. Sp. z o.o. w Warszawie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 14 grudnia 2006 r. P. Sp. z o.o. w W. złożyło wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lipca 1999 r. do grudnia 2004 r. W uzasadnieniu Spółka wskazała, iż powyższa należność powinna być umorzona z powodu jej całkowitej nieściągalności. W załączeniu skarżąca przesłała wyrok Sądu Okręgowego w W., który w uzasadnieniu wskazał, iż P. Sp. z o.o. nie z własnej winy nie ma możliwości uregulowania należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określanego dalej jako: "Zakład"). Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Zakład odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); określanej dalej jako: "u.s.u.s.", wyjaśniając, iż w stosunku do wnioskodawczyni nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności należności. Wskazano, iż w dalszym ciągu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, co dowodzi, iż właściwy w sprawie organ egzekucyjny nie stwierdził braku majątku, z którego można dochodzić należności z tytułu zaległych składek. Ponadto, wysokość nieopłaconej składki znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Nie jest również oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W ocenie organu, nie spełnione zostały zatem przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 4a, 5 i 6 u.s.u.s. Zakład podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie spełnione zostały również przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., ponieważ istnieje możliwość przeniesienia odpowiedzialności za długi Spółki na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ stwierdził, iż umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek byłoby na chwilę obecną decyzją przedwczesną. Zakład zaznaczył, iż wzięto pod uwagę sytuację finansową skarżącej Spółki w ostatnim okresie prowadzenia przez Przedsiębiorstwo działalności. Uwzględnione zostały zwłaszcza przedłożone przez stronę zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) przez podatnika podatku dochodowego od osób prawnych za 2003 rok (CIT-8) oraz deklarację o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) przez podatnika podatku dochodowego od osób prawnych za 2004 rok. Z powołanych dokumentów wynika, iż z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w powyższym okresie Spółka ponosiła straty finansowe w wysokości 142.974,84 zł (2003 r.) oraz 118.756,70 zł (2004 r.), jednakże, w ocenie organu, wskazana sytuacja finansowa nie może skutkować wydaniem pozytywnej decyzji w przedmiocie umorzenia zadłużenia, a podniesiony przez stronę argument dotyczący braku dochodów nie może być uwzględniany, gdyż obowiązek opłacania składek wynika wprost z przepisów prawa i jest niezależny od wysokości dochodów (poniesionej straty) uzyskiwanych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako: "Prezes Zakładu") decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu wskazano, iż umorzenie zadłużenia ma charakter instytucji nadzwyczajnej, bowiem zasadą jest opłacanie składek. Podkreślono, iż zadłużenie nadal jest dochodzone w trybie egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] oraz Dyrektora [...] Oddziału Zakładu. W skardze na powyższą decyzję, uzupełnionej pismem procesowym z dnia 23 lipca 2007 r., skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami lub uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu [...] Oddział w W. Inspektorat [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i nakazanie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 28 u.s.u.s. oraz naruszenie prawa procesowego poprzez niezastosowanie zasady wyrażonej w art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); określanej dalej jako: "k.p.a.", w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz niedostateczne uargumentowanie braku istnienia w rozumieniu Zakładu przesłanek z art. 28 u.s.u.s. i niewystarczające ustosunkowanie się do stanowiska skarżącej. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnosząc się do alternatywnego wniosku skarżącej o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenia przez Sąd należności z tytułu składek należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26 lit. a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, miała charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązuje organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W związku z powyższym, wniosek skarżącej Spółki o umorzenie powyższego zadłużenia nie mógł być - z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe - przez Sąd uwzględniony. Jak już wskazano, celem ustawodawcy było, aby poprzez zmianę właściwości sądów - wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw - dostępne na stronach internetowych www.sejm.gov.pl). Przechodząc natomiast do wskazania przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji zważyć należy, że decyzja Prezesa Zakładu wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie zaś do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skarżąca Spółka zasadnie zatem wywodzi w uzasadnieniu skargi, iż do istoty i celu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym. W tym kontekście podkreślenia wymaga szczególna waga przepisów o wyłączeniu pracownika, które stanowią dla stron postępowania gwarancję obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03, OTK-A 2005/3/20. Takie same gwarancje procesowe winny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. W sprawie niniejszej, zarówno decyzję z dnia [...] maja 2007 r., jak i decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2007 r., podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu Dyrektor Oddziału Zakładu J. C. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 224/06). Zgodnie z art. 66 ust. 1 u.s.u.s. Zakład jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Stosownie do art. 72 u.s.u.s organami Zakładu są: Prezes Zarządu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes Zakładu ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Biorąc zatem pod uwagę fakt, iż Zakład nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw aby w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie w odniesieniu do samorządowego kolegium odwoławczego zajęto w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007 r., nr 3, poz. 61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd decyzji z dnia [...] maja 2007 r. Wykazana wada powołanej decyzji sprawia, że przedwczesnym byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze. Uchylenie decyzji nie oznacza przy tym, że wniosek skarżącej o umorzenie powyższych należności uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa Zakładu. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); określanej dalej jako: "p.p.s.a.", który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą Spółkę okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście przesłanek całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, na które powołuje się skarżąca. Przed wydaniem decyzji Prezes Zakładu powinien również, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie może być wykonana określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 i 205 § 2 i 3 p.p.s.a.