V SA/Wa 1991/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Michał Sowiński, , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych; 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 12 czerwca 2013 r.; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] - na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 6 oraz art. 92a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z. 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm.) – dalej ustawa o s.u.s. w zw. z art. 84c ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., nr 220, poz. 1447 ze zm.) – dalej ustawa o s.d.g. oraz art. 124 i 125 k.p.a. – w związku z wniesieniem w dniu 11 czerwca 2013 r. sprzeciwu wobec podjęcia i prowadzenia kontroli, postanowił kontynuować czynności kontrolne. W uzasadnieniu wskazano, że kontrolę w Spółce [...] określono na 48 dni roboczych od daty doręczenia upoważnienia. Zgodnie bowiem z art. 92 a ustawy o s.u.s. do prowadzenia kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o s.d.g. Ustalenie czasu kontroli, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o s.d.g. w zw. z art. 92a ustawy o s.u.s. w odniesieniu do płatników składek będących przedsiębiorcami odbywa się przy zastosowaniu kryterium wielkości zgłoszonych osób do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego przez płatników składek bez względu na tytuł do ubezpieczeń. Organ – w wyniku analizy dokumentów ZUS RCA, ZUS RZA, ZUS DRA ustalił, że w 2012 r. średnioroczny stan osób zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego u Skarżącego wynosił 306 osób. 2. W efekcie wniesionego zażalenia Prezes ZUS – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 84c ust. 10 ustawy o s.d.g. w zw. z art. 66 ust. 5 oraz art. 123 ustawy o s.u.s. – postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach Organ zawarł te same argumenty jakie zaprezentował Organ I instancji. Nadto dodał, że płatnik składek został poinformowany pismem z dnia 29 kwietnia 2013 r. o zamiarze wszczęcia kontroli. Ponieważ de facto została ona wszczęta w dniu 24 maja 2013 r., to w okresie od momentu zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli do jej faktycznego wdrożenia płatnik składek mógł przygotować dokumenty objęte zakresem kontroli. Odnosząc się do krótkich terminów na przygotowanie dokumentów zawartych w wezwaniu do uzupełnienia dokumentów, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał, iż ich przygotowanie w tak krótkim czasie mogło być trudne. Jednakże ani płatnik składek (jak też osoba go reprezentująca) nie wnieśli na piśmie o wydłużenie wskazanego terminu wraz z podaniem przyczyny (kwestię tę płatnik podniósł dopiero w zażaleniu). 3. W skardze – żądając uchylenia obu postanowień, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, a także stwierdzenia naruszenia prawa poprzez kontynowanie kontroli w okresie od 12 do 14 czerwca 2013 r. - zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: a) błędną wykładnię art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o s.u.s. polegającą na przyjęciu, że określony przepis stanowi o ustawowej kompetencji udzielonej organowi oraz organowi I instancji w zakresie modyfikowania przepisów rozdziału 7 pt. "Mikroprzedsiębiorcy, mali i średni przedsiębiorcy", ustawy o s.d.g. mimo, że norma wskazanego przepisu nie charakteryzuje się tego typu uprawnieniem; b) błędną wykładnię przepisów art. 104 oraz art. 109 ustawy o s.d.g. polegającą na przyjęciu, że wobec braku sformułowania przez ustawodawcę w treści art. 92a ustawy o s.u.s. wyraźnego odesłania do stosowania w ramach kontroli płatników składek będących przedsiębiorcami wymienionych przepisów, nie mają one zastosowania, mimo że przepisy te są normami określającymi reguły pozwalające przypisać odpowiedni status przedsiębiorcy spośród wymienionych w art. 83 ust. 1 ustawy o s.d.g.; c) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o s.d.g. w zw. z art. 92a ustawy o s.u.s. polegającą na błędnym ich zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego, w wyniku czego przyjęto, że czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u Skarżącego w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać 48 dni roboczych pomimo, że w stosunku do Skarżącego, który spełnia warunki przewidziane dla mikroprzedsiębiorcy czas ten nie może przekroczyć 12 dni roboczych. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi. 4. W odpowiedzi na skargę - żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może, zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje. IV. W ocenie Sądu prawidłowa wykładnia przepisów winna uwzględniać to, że podstawą wyznaczenia kontroli jest art. 92a ustawy o s.u.s., z którego treści wynika, że do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o s.d.g, a to oznacza, że mają zastosowanie przepisy art. 77 – 84d tego aktu normatywnego. Pośród nich jest art. 83 ust. pkt 1 i 4 wskazujący, że czas trwania kontroli w przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym: a) w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców – nie może przekroczyć 12 dni roboczych; a także b) względem pozostałych przedsiębiorców (z wyjątkiem małych i średnich przedsiębiorców) – nie może przekraczać 48 dni roboczych. Pojęcie mikroprzedsiębiorcy – za którego chce uchodzić Skarżący – zostało zdefiniowane w treści art. 104 ustawy o s.d.g. z którego treści wynika, że jest to taki przedsiębiorca, który co najmniej jednym z dwóch ostatnich lat obrotowych: a) zatrudniał średniorocznie mniej niż 10 pracowników oraz b) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz operacji finansowych nieprzekraczający wartości milionów euro, lub sumy z aktywów jego bilansu sporządzonego na koncie jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 2 milionów euro. Średnioroczne zaś zatrudnienie – zgodnie z dyspozycją art. 109 ustawy o s.d.g. – określa się w przeliczeniu na pełne etaty; uwzględnia się oczywiście wyłączenia przewidziane ust. 2 tego przepisu. V. W konsekwencji błędny jest pogląd prezentowany w zaskarżonych postanowieniach, że czas trwania kontroli, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o s.d.g. w odniesieniu do płatników składek będących przedsiębiorcami odbywa się przy zastosowaniu kryterium ilości zgłoszonych osób do ubezpieczenia społecznego i ubezpieczenia zdrowotnego przez płatników składek bez względu na tytuł zatrudnienia. Dokumenty ZUS: RCA, RZA i DRA za rok 2012 absolutnie nie mogą stanowić podstawy do ustalenia kwestii uregulowanej w art. 83 ust. 1 ustawy o s.d.g. Nie stanowi też tej podstawy treść art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o s.u.s., który to przepis stanowi jedynie "ramowo" o zakresie działania ZUS. VI. Prawidłowa ilość osób zatrudnionych ma podstawowe znaczenie dla Skarżącego – w kontekście limitowania czasu kontroli poszczególnych przedsiębiorców. Czy będzie to 12 czy też 48 dni roboczych zależy od ustaleń poczynionych z uwzględnieniem treści art. 104 i 109 ustawy o s.d.g. oraz przepisów Kodeksu pracy. Z uwagi na brak ustaleń w tym względzie należało zaskarżone akty administracyjne uchylić i wskazać na potrzebę stosowania prawidłowej wykładni prawa o czym wyżej była mowa. VII. Trudno też zaakceptować stanowisko Organu II instancji, że otrzymane przez Skarżącego zawiadomienie o kontroli winno skłonić go do czynności, o których mowa "w wezwaniu do uzupełnienia dokumentów" z dnia 10 czerwca 2013 r. i "przedłożenia dokumentów" z 13 czerwca 2013 r. Z załączonych do akt sprawy upoważnień do kontroli taki obowiązek też nie wynika. Uważna zaś lektura akt wskazuje, że Skarżący pismami z dnia 11 czerwca oraz 14 czerwca 2013 r.(zatytułowanymi "Odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia braków") domagał się przedłużenia terminu wykonania poleceń kontrolujących. Zupełnie więc oderwana od realiów sprawy konstatacja, że "ani płatnik składek, ani osoba upoważniona do reprezentowania płatnika składek nie wniosły na piśmie o wydłużenie podanego terminu wraz z podaniem przyczyny. Kwestię tę płatnik podniósł dopiero w zażaleniu". Jak więc widać, kwestia ta – będąca także treścią zażalenia – było podniesiona daleko wcześniej, czego Organ nie dostrzegł. Okoliczność ta jest udokumentowana w aktach administracyjnych, które ZUS wytworzył; wypadałoby je znać. VIII. Mając na względzie treść art. 145 § 1 pkt 1a i c w zw. z art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.