V SA/Wa 1996/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Pierwszego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz [...] kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018r. Naczelnik Pierwszego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w W. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na wniosek wierzyciela - Wojewody [...] wobec majątku zobowiązanego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która określa podlegający egzekucji administracyjnej obowiązek o charakterze pieniężnym, bez jednoczesnego zastąpienia go obowiązkiem w innej wysokości, skutkuje tym, iż przestaje od tej chwili istnieć obowiązek nadający się do wykonania poprzez przymus administracyjny w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w W. obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego przeprowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] listopada 2017 r. w kwocie [...] zł, z powodu braku możliwości wyegzekwowania ich od zobowiązanego. Na powyższe rozstrzygnięcie, wierzyciel złożył zażalenie wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie wierzyciela, podjęte przez organ egzekucyjny czynności okazały się bezskuteczne, tzn. nie doprowadziły do wyegzekwowania jakiejkolwiek kwoty ze zobowiązania wynikającego z tytułu egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] września 2018r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W.utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podkreślił, że obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 64 § 1 i 6, zgodnie z art. 64 § 9 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018r., poz. 1314 ze zm.) – dalej jako: "u.p.e.a." powstaje za zajęcie wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych u dłużnika zajętej wierzytelności - z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu. Przepis ten nie uzależnia naliczenia opłaty od tego, czy wskutek zajęcia doszło do wyegzekwowania jakichkolwiek kwot. W złożonej do tut. Sądu skardze strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji pobranie 5% opłaty egzekucyjnej z tytułu zajęcia wierzytelności, w sytuacji gdy czynności egzekucyjne nie doprowadziły do faktycznego zajęcia jakiejkolwiek kwoty na rzecz wierzyciela, b) art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez pobranie 5% opłaty egzekucyjnej z tytułu zajęcia wierzytelności w sytuacji, gdy wobec uznania niekonstytucyjności ww. przepisu wytyczne zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1244) obligowały organ egzekucyjny przy określaniu opłaty egzekucyjnej do uwzględnienia realnego nakładu pracy organu oraz jego pracowników oraz podjętych czynności; c) art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i obciążenie Skarżącego - Wierzyciela opłatą manipulacyjną w wysokości 1% egzekwowanej kwoty w sytuacji, gdy zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 opłata ta powinna być adekwatna do nakładu i efektów pracy organu egzekucyjnego, jak również stopnia skomplikowania prowadzonej egzekucji. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie stanu prawnego wynikającego z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. i w efekcie rozstrzygnięcie sprawy na podstawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne; b) art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 81a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych, które w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. powinny być bezwzględnie brane pod uwagę przy ustaleniu wysokości opłaty egzekucyjnej wynikającej z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej wskazanej w art. 64 § 6 u.p.e.a.; c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1, art. 81a § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, jak również wydanego w niniejszej sprawie postanowienia organu egzekucyjnego Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one prawo i konieczne jest ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Na wstępie należy wskazać, iż z mocy art. 64 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny, w egzekucji należności pieniężnych, pobiera określone w tym przepisie opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. W szczególności, organ egzekucyjny pobiera opłatę za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 tego przepisu wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) oraz opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych, która wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1,40 zł (art. 64 § 6 u.p.e.a.). Natomiast zgodnie z art. 64c § 1 ustawy egzekucyjnej, opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. Co do zasady zatem, to zobowiązany ponosi koszty prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zaznaczyć jednocześnie należy, że jeden z wyjątków od zasady obciążenia zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego w administracji został przewidziany w art. 64c § 4 u.p.e.a., zgodnie z którym wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Przedmiotowa regulacja nie wymienia przyczyn niemożliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, nie rozróżnia w tym przedmiocie powodów faktycznych i prawnych. W tej sytuacji wierzyciel nie tylko nie odzyskuje od zobowiązanego dochodzonej należności, ale jest obciążany kosztami bezskutecznej egzekucji. Dlatego też oprócz wskazania podstawy prawnej obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, organ egzekucyjny winien wziąć pod uwagę, czy rozstrzygnięcie o kosztach będzie zgodne z zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego zawartymi w ustawie, w szczególności zasadą celowości postępowania, tj. czy nie obciąża się wierzyciela opłatami za czynności, co do których już przed ich podjęciem wiadomo, że nie doprowadzą do pokrycia kosztów egzekucyjnych. Zatem zasady ogólne postępowania egzekucyjnego muszą być brane pod uwagę przy wydaniu orzeczenia w zakresie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 687/12 (wszystkie wyroki powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego. W przypadku egzekwowania należności pieniężnych postępowanie egzekucyjne powinno doprowadzić co do zasady do odzyskania należności od zobowiązanego, zatem majątek wierzyciela powinien ulec powiększeniu, a nie uszczupleniu. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest obciążenie skarżącego kosztami egzekucyjnymi w łącznej wysokości [...] zł, na którą składają się: opłata manipulacyjna w wysokości [...] zł (naliczona na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a.) oraz opłata za czynność zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego z dnia [...] grudnia 2017 r. w wysokości [...] zł (naliczona zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) w sytuacji, gdy na zajętym rachunku bankowym nie było środków, którymi dłużnik mógł dysponować. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że organ egzekucyjny bezpodstawnie obciążył wierzyciela opłatą wyliczoną na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Nie można bowiem uznać, że w toku egzekucji doszło do zajęcia wierzytelności, ponieważ od momentu wszczęcia egzekucji do jej zakończenia poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego na zajętym rachunku bankowym nie było żadnych środków pieniężnych. Skoro przepisy ustawy egzekucyjnej nie przewidują opłaty za zajęcie rachunku bankowego, a jedynie za zajęcie wierzytelności pieniężnych, to dopóki nie dojdzie do zajęcia wierzytelności dopóty nie ma podstaw do naliczenia opłaty w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 06 kwietnia 2017 r., o sygn. akt II FSK 693/15, iż opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Stosownie bowiem do treści art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2 tegoż artykułu, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. We właściwym odczytaniu wyżej przywołanego przepisu wystarczającym jest zastosowanie wykładni językowej. Zasadniczy prymat tego rodzaju wykładni prawa wynika z faktu, że prawo dociera do adresatów w postaci konkretnych przepisów prawnych i mogą oni oczekiwać, że ich obowiązki, czy uprawnienia są kształtowane treścią tekstu prawnego (zob. B. Brzeziński, Wykładnia prawa podatkowego, Gdańsk 2013, s. 24). Treść cytowanego wyżej tekstu prawnego, nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że opłata egzekucyjna w wysokości wyżej określonej, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Jednocześnie w cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że także w doktrynie prawa od dawna podnosi się, że podstawową wadą konstrukcyjną omawianych regulacji jest brak jakiejkolwiek zależności pomiędzy poborem opłat a skutecznością prowadzonej egzekucji, co prowadzi w niektórych sytuacjach do generowania wysokich kosztów egzekucyjnych, przy jednoczesnym braku realizacji, chociażby w części, dochodzonego obowiązku pieniężnego (zob. R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 327). Zaprezentowane wyżej rozumienie omawianego przepisu nie może być podważane przez nawiązanie do treści przepisu art. 80 § 1 u.p.e.a. Przepis ten wskazuje bowiem, w jaki sposób dokonuje się czynności zajęcia rachunku bankowego i wcale nie potwierdza stanowiska, że zajęcie wierzytelności można utożsamiać z zajęciem rachunku bankowego. Wręcz przeciwnie, w przepisie art. 80 § 2 u.p.e.a. mowa o "zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego", co dowodzi, że warunkiem zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego jest istnienie na zajętym rachunku bankowym środków pieniężnych. Sąd wskazuje dla przykładu, że identyczny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16. W świetle powyższych rozważań zasadne okazały się zarzuty skargi. Ponadto należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016r. sygn. akt SK 31/14 orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W swoich rozważaniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym opłaty takie, są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy pominęły, że TK jednoznacznie zanegował dopuszczalność całkowitego zerwania związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. TK pokreślił, że w takich sytuacjach opłaty te nie są formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie sankcją pieniężną. Mimo tak jednoznacznego stanowiska TK, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w sposób dowolny rozważył adekwatność wysokości ustalonych kosztów (opłat) egzekucyjnych do stopnia skomplikowania (czasochłonności...) podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien zatem uwzględnić, że jakkolwiek opłaty ustalane przez organy egzekucyjne są konsekwencją prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a zatem następstwem braku dobrowolnego wykonania świadczenia przez zobowiązanego, to jednak ich wysokość, szczególnie kiedy obciążają wierzyciela, nie może pozostawać w oderwaniu od warunków, jakie wskazał Trybunał Konstytucyjny w powoływanym wyroku, a zatem w przypadku opłaty manipulacyjnej od rzeczywistych wydatków towarzyszących podjętym czynnościom organu egzekucyjnego. Wysokość tej opłaty jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi pomiędzy interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem. Dlatego też wysokość tej opłaty powinna być powiązana w miarę możliwości z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania. Wtedy tylko można mówić o racjonalnej zależności tych wielkości, a nie o swoistej "karze" za wszczęcie egzekucji. W niniejszej sprawie ma to szczególne znaczenie, jeśli zważyć na wysokość egzekwowanej należności. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną powyżej wykładnię prawa oraz stanowisko Sądu, o braku podstaw do obciążenia wierzyciela opłatą ustaloną na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasadzając od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł, obejmującą uiszczony wpis sadowy w kwocie [...] zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...] zł.