V SA/Wa 2031/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie odpowiedzialności członka zarządu spółki za zobowiązania spółki; postanawia: odrzucić skargę. J. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z [...] czerwca 2010 r., zgodnie z zawartym w niej pouczeniem. Zaskarżoną decyzją ZUS utrzymał w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2010 r o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie odpowiedzialności członka zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością za zobowiązania spółki. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej: u.s.u.s. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z [...] marca 2010 r. J. S. wstąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ZUS z [.] grudnia 2008 r. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. – powołując się na przepis art. 157 § 3 k.p.a. – ZUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, iż w świetle dyspozycji zawartej w art. 83a u.s.u.s., w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Zakład zobowiązany jest do działania z urzędu. Zatem zgodnie z art.83a ust. 2 u.s.u.s., badając dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bada jedynie przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Powołany przepis ograniczył uprawnienia organu do wszczynania postępowania nadzorczego wynikające z art. 157 § 2 ustawy k.p.a. wyłącznie do sytuacji gdy postępowanie dotyczy decyzji ostatecznej od której strona nie wniosła odwołania do sądu powszechnego. Przedmiotowe postępowanie zostaje wszczęte jedynie z urzędu, gdy organ sam podejmie wiadomość o przyczynie nieważności, gdy wiadomość tę uzyska wskutek wpłynięcia skargi od osoby trzeciej, gdy złoży sprzeciw prokurator, a także gdy żądanie wpłynie od rzecznika praw obywatelskich lub osoby trzeciej działającej na prawach strony. Wobec powyższego wszczęcie postępowania organ uznał za niedopuszczalne, bowiem decyzja, której dotyczy wniosek może być unieważniona jedynie z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Na wstępie wskazać należy, iż sąd administracyjny przystępując do rozpoznania skargi obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy sprawa należy do jego właściwości. Stosownie bowiem do przepisu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Przypomnieć zatem należy, iż podstawą prawną do wzruszania decyzji ostatecznych wydanych przez ZUS jest przepis art. 83a ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym, decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach k.p.a. Z regulacji tej wynika więc, że organ rentowy ma prawo uchylić, zmienić lub unieważnić wydaną przez siebie ostateczną decyzję, której strona nie zaskarżyła do sądu ubezpieczeń społecznych – za wyjątkiem decyzji wydanych w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur i rent oraz ich wysokości (art. 83a ust. 4 u.s.u.s.). – w trybie przewidzianym w k.p.a. Należy stwierdzić, że co do trybu zaskarżania decyzji wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. występuje poważna wątpliwość prowadząca do rozbieżności w orzecznictwie, na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z 16 września 2009 r. o sygn. akt I UK 109/09 (LEX nr 550987). Prezentując orzeczenia sądów powszechnych i administracyjnych w tym zakresie SN zwrócił uwagę na wykładnię zaprezentowaną w wyroku WSA w Warszawie z 10 listopada 2006 r. o sygn. akt III SA/Wa 1890/06 (LEX nr 328673), w którym stwierdzono, że od decyzji wydanych na podstawie art. 83a u.s.u.s. (także art. 83a ust. 2) przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. W orzeczeniu tym przyjęto, że bez znaczenia jest, iż ustawodawca – jako tryb właściwy do wznowienia, uchylenia lub unieważnienia decyzji – wskazał tryb przewidziany przepisami k.p.a. Zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu ma bowiem przedmiot sprawy, a nie tryb, w jakim organ rentowy podjął rozstrzygnięcie. Decyzje podejmowane w trybach nadzwyczajnych, służących do weryfikacji decyzji ostatecznych z istoty swej muszą odnosić się do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Stąd też brak jest podstaw do różnicowania właściwości sądów w sprawach dotyczących podlegania ubezpieczeniu społecznemu i wymiaru składek w zależności od tego, czy zaskarżona decyzja została wydana w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym. SN uznając trafność wskazanego wyżej orzeczenia WSA w Warszawie stwierdził, iż za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają bardzo mocne argumenty prawne. Wskazał, iż zgodnie z art. 180 § 1 k.p.a., w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, ale tylko wówczas, gdy przepisy szczególne dotyczące ubezpieczeń społecznych nie ustalają odmiennych zasad postępowania w tych sprawach. Nie ulega – zdaniem SN – wątpliwości, że takimi szczególnymi przepisami są regulacje zawarte w u.s.u.s., która w art. 83 ust. 2 ustanawia regułę zaskarżania decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych do sądu powszechnego (sądu ubezpieczeń społecznych). Tej podstawowej zasady – kwalifikującej sprawę z odwołania wniesionego od decyzji organu rentowego do sądu powszechnego jako sprawy cywilnej w ujęciu formalnym w rozumieniu art. 1 k.p.c. - w niczym nie zmienia art. 83a ust. 2 u.s.u.s. uprawniający organ rentowy do samodzielnego uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji ostatecznej na podstawie przepisów k.p.a. Wyjątki co do trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały bowiem ustalone w art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s., zgodnie z którym (jedynie) od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, a przysługuje prawo złożenia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Z art. 83 ust. 1 i 4 u.s.u.s. wynika więc, że każda decyzja wydana przez organ rentowy w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedyne wyjątki w tym zakresie dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Z tej przyczyny na podstawie art. 83 ust. 1 u.s.u.s. kontroli sądu powszechnego podlegają również decyzje wydane na podstawie art. 83a ust. 2 tej ustawy, gdyż nie są one wymienione w jej art. 83 ust. 4. Zaznaczyć przy tym należy, że (wyjątkowo) w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. sąd ubezpieczeń społecznych powinien zbadać prawidłowość zastosowania przez organ rentowy odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one merytoryczną podstawę tej decyzji. Nie chodzi więc o ocenę sposobu procedowania przez organ rentowy, lecz o prawidłowość decyzji (istnienie jej podstaw prawnych). Konkludując SN podniósł, iż przepis art. 83a ust. 2 u.s.u.s. pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i to pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało uprzednio wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela zaprezentowany wyżej pogląd SN, wobec czego stwierdza, iż kontrola sądu administracyjnego zostaje wyłączona. W sprawie dopuszczalna jest natomiast droga przed sądem powszechnym. Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie jest właściwy do rozpoznania skargi, wobec czego opierając się na przepisie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił.