V SA/Wa 2040/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant referent stażysta - Agnieszka Mazańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi W. A. i R. P. sp. k. z siedzibą w W. na rozstrzygnięcie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. Przedmiotem skargi W. Sp. komandytowa z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest rozstrzygnięcie Ministra Edukacji Narodowej z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło następującym stanie faktycznym: W. Sp. komandytowa z siedzibą w W. (zwana dalej Skarżąca, Wnioskodawca) złożyła wniosek w ramach konkursu nr [...] w zakresie Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój, Osi Priorytetowej II "Efektywne polityki publiczne dla rynku pracy, gospodarki i edukacji", Działanie 2.15 "Kształcenie i szkolenie zawodowe dostosowane do potrzeb zmieniającej się gospodarki". Wniosek pt. "[...], otrzymał nr [...]. Pismem z [...] września 2017 r. nr [...] Minister Edukacji Narodowej poinformował Skarżącą, że wniosek został odrzucony na etapie oceny merytorycznej, w wyniku oceny dokonanej przez dwóch członków Komisji Oceny Projektów. Jak wskazano wniosek uzyskał negatywną ocenę z powodu niespełnienia kryteriów dostępu nr 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 i 13 od obydwu oceniających, w związku z czym został odrzucony na etapie oceny merytorycznej i nie podlega dalszej ocenie. Skarżąca spółka wniosła protest od powyżej oceny. Zaskarżonym do Sądu pismem z [...] października 2017 r. nr [...] Minister Edukacji Narodowej poinformował Wnioskodawcę, iż protest nie został uwzględniony. MEN wyjaśniło, że zweryfikowane negatywnie kryteria dotyczą zapewnienia jakości, w tym zgodności z odpowiednimi przepisami prawa, opracowanych w ramach projektu materiałów metodycznych i multimedialnych. Przy czym nie zgadza się ze stanowiskiem Spółki, że kwestia spełnienia kryteriów może być oceniana dopiero po przygotowaniu materiałów przez podmiot, którego wniosek wygrał w konkursie. Z tego powodu, że kryteria dostępu dotyczą warunków, jakie obligatoryjnie i każdorazowo powinien spełniać wniosek oraz podmiot aplikujący, żeby móc ubiegać się o dofinansowanie w danym konkursie. Treść kryteriów dostępu wraz z ich uzasadnieniem zawarta jest w jednym z dokumentów programowych dla Programu PO WER - Rocznym Planie Działania (w odniesieniu do konkursu nr [...] Roczny Plan Działania stanowił załącznik nr 12 do Regulaminu konkursu). Tym samym Wnioskodawca, co podkreślił organ zobligowany jest do odniesienia się do każdego z wymienionych w dokumentacji konkursowej kryteriów tj. w jasny i czytelny sposób zadeklarować spełnienie takich kryteriów. Nie do zaakceptowania jest, przyjęte w proteście złożonym przez Wnioskodawcę założenie, uznające składaną we w wniosku o dofinasowanie deklarację spełnienia kryterium dostępu za pozbawioną znaczenia. Wnioskodawca rozważa hipotetyczny przypadek podmiotu, który zadeklarowałby we wniosku o dofinansowanie spełnienie wszystkich kryteriów, a na etapie realizacji projektu nie wywiązałby się ze złożonej deklaracji. Wnioskodawca zdaniem IP, błędnie identyfikuje znaczenie i charakter ww. deklaracji/oświadczenia, gdyż takie zobowiązanie pokazuje gotowość podmiotu do realizacji projektu zgodnie z regułami konkretnego konkursu. Jednocześnie w wypadku postępowania niezgodnego z ww. kryteriami organ, co zaznaczano posiada szereg instrumentów dyscyplinujących, łącznie z rozwiązaniem umowy i koniecznością zwrotu otrzymanych środków. Deklaracje złożone w treści wniosku o dofinansowanie nie są więc, wbrew opinii Wnioskodawcy, luźno zapisanymi sformułowaniami, ale pociągającymi określone konsekwencje oświadczeniami. Tym samym nie zachodzą, wbrew opinii Wnioskodawcy, żadne wątpliwości interpretacyjne dotyczące kryteriów nr 4 i nr 6-13. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o: 1. o uwzględnienie skargi w całości i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ, 2. zwrot na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej informacji zarzuciła naruszenie: 1. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa") poprzez naruszenie zasad przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny i nieuwzględnienie protestu, co skutkowało odrzuceniem wniosku, 2. art. 37 ust. 3a ustawy wdrożeniowej poprzez zaniechanie wezwania Wnioskodawcy do złożenia oświadczeń niezbędnych do przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania, a w konsekwencji nieuwzględnienie protestu, co skutkowało odrzuceniem Wniosku, 3. art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie wadliwej oceny, że wniosek nie spełnił kryteriów wyboru projektu do dofinansowania, a w konsekwencji nieuwzględnienie protestu, co skutkowało odrzuceniem wniosku, 4. art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez zaniechanie wezwania Wnioskodawcy do poprawienia oczywistej omyłki polegającej na niezłożeniu deklaracji o spełnieniu kryteriów konkursowych, a w konsekwencji nieuwzględnienie protestu, co skutkowało odrzuceniem wniosku. Autor skargi odnosząc się kolejno do każdego z niespełnionych kryteriów podkreślił, że kryteria dostępu odnoszą się do materiałów (e-zasobów) przygotowywanych w ramach realizacji projektu. Tym samym materiały takie przygotowywane są dopiero na etapie realizacji (po wyborze konkretnego projektu w konkursie), nie zaś na etapie składania wniosku. Na etapie składania wniosku, o czym wnioskodawca jest przekonany, Skarżąca była zobowiązana do przedstawienia przykładowego scenariusza jednego modułu - i taki scenariusz został przygotowany i załączony do wniosku. Wskazano ponadto, że wszelkie wątpliwości interpretacyjne dotyczące kryteriów nr 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 i 13, których spełnienie przez Wnioskodawcę zostało negatywnie ocenione, należy tłumaczyć na korzyść wnioskodawców (jako kryterium dot. przedłożenia materiałów, nie zaś jako dotyczące zobowiązania do złożenia deklaracji, zgodnie z którą w przyszłości wnioskodawca przedłoży materiały). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym piśmie i wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o oddalenie skargi. Jak wyjaśnił pełnomocnik organu wskazany w skardze organ tj. Ministerstwo Edukacji Narodowej Departament Funduszy Strukturalnych nie ma zdolności sądowej. Zarządzeniem Sędziego sprawozdawcy z 10 stycznia 2018 r. dokonano zmiany w określeniu nazwy organu poprzez jej zmianę na Ministra Edukacji Narodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. W myśl art. 61 ust. 8 ustawy sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony może budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie. Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego, i ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) Nr 1083/2006 (Dz.Urz.UE.L347 z 20 grudnia 2013, str. 320), - ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, a także z postanowieniami systemu realizacji programu operacyjnego, w tym: - Regulaminem konkursu "Tworzenie materiałów multimedialnych (e-zasobów) z zakresu Podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej (PDG)", Program Operacyjny Wiedza Edukacja Rozwój 2014 - 2020, Oś priorytetowa II - Efektywne polityki publiczne dla rynku pracy, gospodarki i edukacji, Działanie 2.15: Kształcenie i szkolenie zawodowe dostosowane do potrzeb zmieniającej się gospodarki - Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Program Operacyjny Wiedza Edukacja Rozwój 2014 - 2020. Na gruncie prawa krajowego podstawowym aktem prawnym regulującym omawianą materię jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, która określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Przechodząc do omówienia zarzutów skargi należy zauważyć, że projekt, którego ocena jest przedmiotem badania w niniejszej sprawie nie został rekomendowany do dofinansowania, gdyż został odrzucony na etapie oceny merytorycznej jako niespełniający merytorycznych kryteriów dostępu nr - 4 - Materiały multimedialne (e-zasób) opracowane w projekcie muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami prawa oświatowego; - 6 - Po opracowaniu w projekcie jednego z modułów, o których mowa w kryterium 3, przygotowanego na podstawie przykładowego scenariusza stanowiącego załącznik do wniosku o dofinansowanie projektu, Beneficjent przekaże opracowany moduł do weryfikacji i akceptacji ekspertom ds. kształcenia zawodowego wyłonionym przez IP. W przypadku ewentualnych uwag ekspertów beneficjent zobowiązany będzie do zmodyfikowania opracowanego materiału, zgodnie z zaleceniami ekspertów oraz przygotowania pozostałych modułów zgodnie z zaakceptowanym wzorem. Brak spełnienia tego wymogu przez beneficjenta będzie skutkował rozwiązaniem umowy o dofinansowanie projektu. - 7 - Beneficjent zapewni materiały metodyczne (wraz z przykładowymi scenariuszami zajęć) dla nauczycieli korzystających z opracowanego przez niego e-zasobu z zakresu PDG w szkołach prowadzących kształcenie zawodowe - 8 - Wszystkie opracowane materiały (multimedialne i metodyczne) muszą uzyskać pozytywne recenzje dwóch niezależnych specjalistów: jednego właściwego dla danej branży i jednego z zakresu nauczania PDG w danej branży. W przypadku nieuzyskania dwóch pozytywnych recenzji Beneficjent zobowiązany jest do modyfikacji materiałów zgodnie z uwagami specjalistów. - 9 - Po opracowaniu w projekcie materiałów (multimedialnych i metodycznych) do PDG oraz uwzględnieniu wniosków płynących z recenzji, o których mowa w kryterium nr 8, Beneficjent zobowiązany jest poddać opracowane materiały przeglądowi, którego dokonają eksperci ds. kształcenia zawodowego wyłonieni przez IP. W przypadku ewentualnych uwag ekspertów Beneficjent zobowiązany jest do zmodyfikowania opracowanych materiałów zgodnie z zaleceniami ekspertów (walidacja produktu). Brak spełnienia tego wymogu przez beneficjenta będzie skutkował rozwiązaniem umowy o dofinansowanie projektu - 10 - Wszystkie materiały multimedialne (e-zasoby) opracowane zostaną zgodnie ze standardami i rozwiązaniami informatycznymi zastosowanymi w projekcie "e-podręczniki do kształcenia ogólnego" (ORE). Standardy i rozwiązania będą stanowić załącznik do regulaminu konkursu - 11 - Beneficjent gwarantuje, że wszystkie materiały multimedialne i metodyczne wytworzone w projekcie zostaną opublikowane na licencjach Creative Commons Uznanie Autorstwa lub innych, kompatybilnych wolnych licencjach. W przypadku utworów, do których majątkowe prawa autorskie nie wygasły, a autorzy i spadkobiercy nie godzą się na uwolnienie, beneficjent udostępni je na zasadach określonych w ustawie dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 666, z późn. zm.) w tym w ramach wyjątku edukacyjnego. - 12 Beneficjent zapewni na wszystkich etapach opracowywania e-zasobów udział osoby lub osób posiadających doświadczenie w technicznym opracowaniu zasobów cyfrowych, spełniających co najmniej standardy i rozwiązania informatyczne, o których mowa w kryterium nr 10 i nr 13. - 13 E-zasoby będą zgodne z koncepcją uniwersalnego projektowania, o której mowa w Wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie realizacji zasady równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami oraz zasady równości szans kobiet i mężczyzn w ramach funduszy unijnych na lata 2014- 2020. E-zasoby będą spełniały standardy WCAG 2.0., w szczególności wymogi określone w § 19 rozporządzania Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych. Skarżący nie kwestionuje, że w opisie projektu we Wniosku o dofinansowanie nie zawarł zapewnień i oświadczeń dotyczących spełnienia powyższych kryteriów, które generalnie dotyczą cech, jakie będzie posiadało przygotowane po zawarciu umowy dzieło . W ocenie Skarżącego te kryteria odnoszą się do materiałów przygotowywanych w ramach realizacji projektu. Podniósł nadto, że w dokumentacji konkursowej brak jest wyraźnego i jasnego sprecyzowania w jaki sposób i kiedy te kryteria zostaną spełnione. Sąd nie podziela zastrzeżeń Strony. Jest rzeczą oczywistą, że skoro Instytucja Pośrednicząca ustala w regulaminie kryteria wyboru projektu – czy to formalne czy to merytoryczne – to winny być one możliwe do zweryfikowania na etapie oceny wniosku. Wniosek zaś powinien zawierać taką treść , aby była możliwa ocena spełnienia kryteriów. Zazwyczaj w każdym konkursie projekt dotyczy dofinansowania jakiegoś celu przyszłego. Konkurs ma służyć do ustalenia który projekt w sposób najlepszy wypełnia postawione w systemie realizacji poszczególnych programów operacyjnych cele. Po zakończeniu realizacji projektu IP kontroluje czy realizacja programu przebiegała prawidłowo. Kontrola zaś dotyczy nie tylko zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, dokumentacją konkursową , umową ,ale także z wnioskiem . Wniosek o dofinansowanie jest bowiem częścią umowy o dofinansowanie i jest podstawowym punktem odniesienia dla oceny prawidłowości realizacji projektu. Dlatego też Strona we wniosku o dofinansowanie powinna zawrzeć wszystkie wymagania dot. projektu, które wynikają z dokumentacji konkursowej. Nie można uznać za trafny argument Strony, że powinna zostać wezwana do uzupełninia wniosku o oświadczenia, których brak spowodował stwierdzenie niespełnienia merytorycznych kryteriów dostępu. Zgodnie z Regulaminem konkursu (Rozdział 4.1 ) uzupełnieniu lub poprawie mogą podlegać tylko braki formalne lub oczywiste omyłki. Braki wniosku, na które powołuje się Skarżąca, nie spełniają kryterium oczywistości , ich wyeliminowanie musiałoby doprowadzić do istotnej modyfikacji wniosku. Nie mogą zostać uwzględnione również zarzuty Skarżącej kwestionujące zapisy dokumentacji konkursu . W art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ustawodawca postanowił, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Zatem to regulamin i jego załączniki obowiązujące w danym konkursie mają charakter normatywny, do którego winna zastosować się Strona, o czym stanowi wprost wskazany wyżej przepis ustawy wdrożeniowej. Art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wskazuje również, co winien zawierać regulamin konkursu oraz podaje, że zbiór ten ma charakter otwarty, gdyż ustawodawca używa terminu "w szczególności". Wydany w sprawie regulamin konkursu zawiera określone załączniki, które stanowią jego integralną część, w tym m.in. załącznik nr 12- dokument programowy pn. Roczny plan działania na rok 2017 . Należy też dodać, że kryteria dostępu w Regulaminie konkursu zostały opracowane zgodnie z tym dokumentem . Tym samym uznać należy, że regulamin konkursu wraz z załącznikami ma charakter normatywny, do którego Strona winna się zastosować. Należy podkreślić, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1500/11). Podkreślić należy także, że Skarżąca przystępując do konkursu winna znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Za nietrafny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 37 ust. 3a ustawy wdrożeniowej . Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. (Dz.U.2017.1475) zmieniającej nin. ustawę z dniem 2 września 2017 r. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy zmieniającej do postępowań w zakresie wyboru projektów do dofinansowania prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie ma więc w sprawie niniejszej zastosowania. Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez Ministra Edukacji Narodowej , jak również legalność jego działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z [...] października 2017 r., stwierdzić wypada, że odpowiadają one prawu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę.