V SA/Wa 2053/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. jawna na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Przedmiotem skargi P.[...]. w P. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżąca") jest postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów (dalej jako: "organ") z dnia ... września 2017 r. nr ... utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia ... czerwca 2017 r . nr ... o odmowie wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia ... maja 2015 r. nr .... Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu ... maja 2015 r. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (dalej "NCBiR"), wydało decyzję nr ... określającą Stronie, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.) zobowiązanie do zwrotu środków w wysokości ... zł, pochodzących z Umowy o dofinansowanie wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej Minister Infrastruktury i Rozwoju na mocy decyzji z dnia ... października 2015 r. znak: ... utrzymał w mocy ww. decyzję NCBiR. Na powyższą decyzję Ministra Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednak z uwagi na nieuiszczenie wpisu sąd ten postanowieniem z dnia 19 lutego 2016 r. sygn. akt. V SA/Wa 4835/15 skargę tę odrzucił. Następnie w dniu 15 lutego 2017 r. Strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji NCBiR z dnia ... maja 2015 r.. Jako podstawę prawną wskazano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Minister Rozwoju i Finansów postanowieniem z dnia ... czerwca 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazując, iż decyzja której dotyczy wniosek była już przedmiotem weryfikacji przez organ odwoławczy w decyzji z dnia ... października 2015 r. Organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy, a tym samym potwierdził jej prawidłowość w całości. Po rozpoznaniu zażalenia Strony ww. postanowienie zostało utrzymane przez organ w mocy postanowieniem z dnia ... września 2017 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie o takiej treści Minister wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.), dalej jako: "k.p.a." organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Stwierdzenie nieważności uregulowane w art. 156 i nast. k.p.a. jest zaliczane do nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje w postępowaniu nowym, odrębnym od postępowania zwykłego. Znajdują tu zatem zastosowanie przepisy ogólne k.p.a. regulujące m.in. uruchomienie postępowania, w tym art. 61a. W ocenie organu jeżeli decyzja wydana w I instancji była przedmiotem weryfikacji instancyjnej, to nie może już być przedmiotem postępowania nadzorczego na podstawie art. 156 i nast. k.p.a. Wynika to z tego, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji I instancji spowoduje, że w obrocie prawnym będą funkcjonowały dwie decyzje o odmiennej treści: jedna, utrzymująca w mocy decyzję I instancji i druga, stwierdzająca nieważność takiej decyzji. Stan ten będzie powodował niepewność, która z tych decyzji jest wiążąca nie tylko dla stron postępowania, ale głównie dla organów egzekucyjnych. Jeżeli po rozpatrzeniu odwołania i utrzymaniu w mocy decyzji I instancji ujawni się wada tej decyzji, którą należy zakwalifikować jako przyczynę nieważności, to strona postępowania powinna w pierwszej kolejności wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego, gdyż z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) utrzymał on w mocy decyzję I instancji. Dopiero stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego otworzy drogę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ odwołania i ewentualnego uwzględnienia wady nieważności, którą dotknięta jest decyzja I instancji. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji, bez wyeliminowania z obrotu decyzji II instancji, nie mógł zatem spowodować wszczęcia postępowania administracyjnego z "innych uzasadnionych przyczyn". W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca podniosła zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie: a) brak rozpoznania istoty sprawy, względnie zaistnienie pomyłki odnośnie zawisłych postępowań, bowiem sentencja zaskarżonego postanowienia odnosi się do postępowania w przedmiocie "odmowy wznowienia postępowania", podczas gdy niniejsze postępowania dotyczyło odmowy stwierdzenia nieważności, co jest szczególne istotne w aspekcie tego, iż przed tym samym organem toczą się postępowania co do wznowienia postępowania (sygnatury akt tychże postępowań: ...; ...; ...); b) art. 61a § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wobec jego zastosowania (a co za tym idzie, utrzymania w mocy postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji NCBiR z dnia ... maja 2015 r. i przyjęcie przez organ, iż rzekomo w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie (sprawa była rozpatrywana w dwóch instancjach) w materii objętej wnioskiem, podczas gdy organ pominął, iż wniosek dotyczył nadzwyczajnego trybu wzruszenia prawomocnych decyzji, a mianowicie stwierdzenia nieważności decyzji; c) art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wobec utrzymania w mocy postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji NCBiR z dnia ... maja 2015 r., podczas gdy w sprawie zostały spełnione wszystkie warunki formalne do podjęcia postępowania w sprawie, a złożony przez stronę wniosek zasługiwał na aprobatę w związku z podniesionymi tamże argumentami; d) utrzymanie w mocy postanowienia, które nie zawierało rozstrzygnięcia całości złożonego przez stronę wniosku, albowiem wniosek obejmował swoim zakresem również żądanie stwierdzenia nieważności w całości decyzji NCBiR z dnia ... listopada 2015 r. w sprawie rozwiązania umowy o dofinansowanie wraz z wezwaniem do zwrotu środków; e) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, a w szczególności zaś braku wyjaśnienia: przyczyn utożsamiania przez organ trybu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z pionowym postępowaniem odwoławczym, toczącym się uprzednio w sprawie; dlaczego organ wydając postanowienie z dnia ... czerwca 2017 r. nie rozpoznał w całości złożonego przez stronę wniosku, albowiem wniosek obejmował swoim zakresem również żądanie stwierdzenia nieważności w całości decyzji NCBiR z dnia ... listopada 2015 r. w sprawie rozwiązania umowy o dofinansowanie wraz z wezwaniem do zwrotu środków; f) art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 81 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wobec utrzymania w mocy postanowienia z dnia ... czerwca 2017 r., podczas gdy organ w zawiadomieniu z dnia ... czerwca 2017 r. (znak ...) poinformował stronę o dacie zakończenia postępowania, która przypadała na dzień 4 lipca 2017 r., co jest szczególnie istotne w kontekście złożenia przez stronę pisma datowanego na dzień 20 czerwca 2017 r. (pismo zostało nadane przesyłką pocztową i wpłynęło do organu 22 czerwca 2017 r., a zatem organ nie wziął go pod uwagę) - w konsekwencji strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonego postępowania - tym samym uniemożliwiło stronie wzięcie czynnego udziału w sprawie; g) art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez działanie w sposób arbitralny odbierający zaufanie do władzy publicznej - w konsekwencji powyższych uchybień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Oceniając zaskarżone postanowienie według powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie narusza ono prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ administracji zasadnie wskazał, iż nie jest możliwe wszczęcie postępowania określonego w art. 156 k.p.a. w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w I instancji w sytuacji, gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji w oparciu o art. 138 k.p.a. decyzja organu odwoławczego. Wskazać należy, iż decyzja organu I instancji w takim przypadku nie ma samodzielnego bytu prawnego, zaś w obrocie prawnym funkcjonuje łącznie z decyzją organu odwoławczego. Ponadto, z konstrukcji przepisu art. 138 k.p.a. wynika, iż organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji zobowiązany był do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a zatem do zbadania prawidłowości i kompletności zgromadzonego w aktach materiału dowodowego i do jego ponownej oceny prawnej. Trafne jest zatem stanowisko organu, że jeżeli po rozpatrzeniu odwołania i utrzymaniu w mocy decyzji l instancji ujawni się wada tej decyzji, którą należy zakwalifikować jako przyczynę nieważności, to strona postępowania powinna w pierwszej kolejności wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego, gdyż w takiej sytuacji należałoby przypuszczać, że z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) utrzymał on w mocy decyzję I instancji. Dopiero stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego otwiera drogę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ odwołania i ewentualnego uwzględnienia wady nieważności, którą dotknięta jest decyzja I instancji. Bez wyeliminowania z obrotu decyzji II instancji wnioskowi o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji nie może być nadany bieg. Dodać należy, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1260/17, LEX nr 2454715, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 453/15, nr LEX nr 2190881). W doktrynie również można odnaleźć pogląd, iż przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności jest decyzja ostateczna, którą w przypadku wyczerpania toku instancji jest decyzja organu wyższego stopnia. Nie ma zaś w przepisach k.p.a. żadnej regulacji pozwalającej na łączenie w ramach postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji postępowań dotyczących decyzji wydanych w obu instancjach. Przyjęcie, iż przedmiotem postępowania uregulowanego w art. 156 i n. k.p.a. jest decyzja ostateczna wyklucza dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Z tego względu ewentualny wniosek o wszczęcie takiego postępowania powinien zostać załatwiony odmownie decyzją (obecnie postanowieniem) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 157 § 3 k.p.a.) – K. Kaszubowski, A. Skóra "Przegląd orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA w zakresie administracyjnego postępowania za rok 2005" (publ. LEX). Podsumowując wskazać należy, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie jest prawidłowa, a zarzuty podniesione w skardze oczywiście bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.