V SA/Wa 2058/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant st. spec. - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji ... na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia ... lutego 2015 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi, wniesionej przez Fundację ... z siedzibą w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia ... lutego 2015r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Opolu z dnia ... listopada 2014r. Skarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 5 lipca 2013r. Wojewódzki Urząd Pracy w Opolu (pełniący rolę Instytucji Wdrażającej) zawarł z Fundacją ... z siedzibą w P. (dalej: Skarżąca, Fundacja) umowę nr ... z dnia ... lipca 2013r. o dofinansowanie projektu p.n. ,,...’’. Fundacja złożyła wniosek o wydanie wobec niej decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 885 ze zm.) dalej: ufp. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego ustalono, że co do wniosku o płatność za okres od 1 maja 2013r. do 31 lipca 2013r. Fundacja Beneficjent) została pouczona o obowiązku dokonania zwrotu kwoty związanej z wynagrodzeniem koordynatora projektu oraz specjalisty do spraw szkoleń i rekrutacji oraz kosztów pośrednich od wydatków dotyczących wynagrodzenia za wykonywane czynności, które nie były związane z celami projektu na rachunek projektu bez odsetek. Zgodnie bowiem z § 13 ust. 3 umowy o dofinansowanie beneficjent dokonuje zwrotu całości lub części dofinansowania w przypadkach, jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez beneficjenta: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, wraz z odsetkami, na pisemne wezwanie Instytucji Wdrażającej (Instytucji Pośredniczącej II stopnia), w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia wezwania do zapłaty na rachunki bankowe wskazane przez Instytucję Wdrażającą (Instytucję Pośredniczącą II stopnia), w tym wezwaniu. Beneficjent dokonał w dniu 20 grudnia 2013r. zwrotu wydatków uznanych za niekwalifikowalne, bez odsetek, wskazanych podczas weryfikacji wniosku o płatność za okres od 1 maja 2013r. do 31 lipca 2013r. z rachunku beneficjenta na rachunek projektu, który realizuje beneficjent, a nie na rachunek bankowy IW (IP II stopnia). W tej sytuacji brak jest podstaw do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej w trybie 207 ufp gdyż wydatki niekwalifikowalne stwierdzone na etapie weryfikacji wniosku o płatność nie stanowią nieprawidłowości i nie stanowią w rozumieniu ufp środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych w nadmiernej wysokości. W związku z powyższym, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy wydał w dniu ... listopada 2014r. decyzję o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. W wyniku złożonego przez Fundację odwołania, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju w dniu ... lutego 2015r. wydał decyzję nr ... utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Opolu z dnia ... listopada 2014r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w informacji o wynikach weryfikacji wniosku o płatność nr ... za okres do 1 maja 2013r. do 31 lipca 2013r. uznał za niekwalifikowalne wydatki w kwocie ... zł, przy czym nie wezwał Fundacji do zwrotu tej kwoty na rachunek bankowy WUP Opole, lecz wskazał, że kwota ta powinna zostać zwrócona na rachunek projektu bez odsetek, a zatem może zostać ponownie wykorzystana w ramach projektu. Odwołująca się z powyższym zgodziła, czego dowodem jest dokonany zwrot oraz ponowne wydatkowanie środków na realizowany projekt. Z uwagi na to, że projekt był realizowany do 31 marca 2014r, po tym okresie beneficjent był zobowiązany do złożenia końcowego wniosku o płatność, a IW – do rozliczenia projektu. Ponieważ projekt był realizowany do dnia 31 marca 2014r., po tym okresie beneficjent był zobowiązany do złożenia końcowego wniosku o płatność. Organ podkreślił, że Beneficjent był zobowiązany do rozliczenia 100% wniosku o płatność (§ 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie). Całkowita wartość projektu wynosiła ... zł. Na realizację projektu Fundacja otrzymała ... zł w formie zaliczki, z czego – na podstawie wniosków o płatność rozliczyła kwotę ... zł. Różnicę tj. ... zł IW zrefundowała w dniu 19 sierpnia 2014r. Tak więc Fundacja rozliczyła całą kwotę otrzymanej zaliczki, będącą w dyspozycji w ramach realizowanego projektu, a nawet wydatkowała i rozliczyła kwotę wyższą. Tym samym, jak podkreślił Minister Infrastruktury i Rozwoju, nie ma podstaw do wzywania do jakiegokolwiek zwrotu, a kwalifikowalność wydatków ponoszonych ze środków własnych nie jest przedmiotem niniejszej decyzji. W związku z tym, organ uznał, iż postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Odpowiadając na pismo Fundacji z dnia 19 listopada 2013r zawierające prośbę o wydanie interpretacji w kwestii kwalifikowalności wydatków związanych z zadaniami kadry zarządzającej w ramach realizowanego projektu, IZ odpowiedziała, że nie wydaje interpretacji w indywidualnych przypadkach, gdyż wówczas właciwa jest IP/IP 2, będąca stroną umowy z beneficjentem. W skardze do WSA Fundacja zarzuciła decyzji MIiR z dnia ... lutego 2015r: - naruszenie prawa procesowego tj. art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) poprzez jego niezastosowanie i usankcjonowanie praktyki zwrotu środków z pominięciem procedury określonej w ustawie o finansach publicznych, które to postępowanie organów stanowi naruszenie zasady zaufania do organów państwa, - naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, - naruszenie przepisów postepowania administracyjnego, a to naruszenia przez organ I instancji art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania, a które to naruszenie nie zostało dostrzeżone przez organ II instancji, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ufp w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., poprzez przymuszenie skarżącej do zwrotu środków z pominięciem wskazanych przepisów. Rozwijając powyższe zarzuty w motywach skargi, Fundacja podniosła, że organ nie wydał decyzji merytorycznej lecz o umorzeniu postepowania, gdy tymczasem odwołujący żądał wydania takiej decyzji. Podkreśliła, iż z przyczyn technicznych zgodziła się z organem co do pomniejszenia transz wypłacanych przez organ I instancji o kwotę ... zł, ale miało to miejsce jedynie po to, aby Wojewódzki Urząd Pracy w Opolu nie blokował przelewów związanych z realizacją projektu. Wskazał, że nie zgadza się z ograniczeniami w płatnościach dot. wydatków związanych z zadaniami kadry zarządzającej projektem. Powołała się na wyrok WSA w Warszawie sygn. akt: VII SA/Wa 1658/12 w którym stwierdzono, iż organ nie może umorzyć postępowania w sytuacji, gdy stwierdzi brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż stanowić to będzie niezgodne z prawem uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Skarżącej, decyzja o umorzeniu narusza jej interes prawny a umorzenie powinno być środkiem ostatecznym, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tu nie było takiej sytuacji. Skarżąca domagała się wydania decyzji gdyż organ I instancji nie dał jej wyboru innego niż zwrot środków. Ponadto Fundacja wskazała, iż organ II instancji zmienił zdanie gdyż najpierw pisemnie wskazał, iż organ I instancji powinien wydać decyzję, a później zmienił zdanie w treści zaskarżonej decyzji. Takie działanie, zdaniem Strony, narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Naruszenie tej zasady może prowadzić do odpowiedzialności pracowników. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd o niedopuszczalności przerzucenia na stronę skutków błędu spowodowanego przez pracownika administracji. Skarżąca powołała szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA dotyczących tej kwestii. Skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji I i II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Podstawowym celem sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień) a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia, Sąd stanął na stanowisku, iż organy administracji zarówno przy wydawaniu decyzji w I jak i w II instancji, nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd oddalił skargę jako niezasadną. Przypomnijmy, że Skarżąca w dniu 5 lipca 2013r. zawarła umowę nr ... o dofinansowanie projektu p.n. ,,...’’. W informacji o wynikach weryfikacji wniosku o płatność za okres do 1 maja 2013r. do 31 lipca 2013r. organ uznał za niekwalifikowalne wydatki w kwocie ... zł i wskazał, że kwota ta powinna być zwrócona na konto projektu bez odsetek i może być ponownie wykorzystana w projekcie. Skarżąca postąpiła stosownie do wezwania a następnie faktycznie rozliczyła wskazaną kwotę w ramach dalszych wydatków związanych z realizacją projektu. W końcowym wniosku o płatność Skarżąca przedstawiła rozliczenie wszystkich wydatków projektu, rozliczając tym samym całą kwotę zaliczek otrzymywanych ze środków publicznych na realizację projektu. Pomimo tego domagała się wydania decyzji w zakresie kwoty ... zł. Niezasadny jest, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 184 ufp gdyż powołane przepisy stanowią podstawę do wydania decyzji o zwrocie środków tylko wtedy, gdy środki te były przez beneficjenta wydatkowane z naruszeniem procedur, niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokość. Takie sytuacje nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 207 ust. 10 ufp decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem. Taka sytuacja miała tu miejsce. Organ nie obligował Skarżącej do zwrotu odsetek, ale umożliwił powtórne wykorzystanie całej kwoty na cele zgodne z realizacją projektu. Strona z tego skorzystała i przedmiotowe środki rozliczyła w ramach końcowego wniosku o płatność. Ponownie wydatkowała te środki i wydatki te zostały uznane przez organ za kwalifikowalne. Należy podzielić stanowisko organu; zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 1 kwietnia 2014r. sygn. akt: II GSK 170/13 wydanie decyzji o zwrocie środków nie nastąpi, jeżeli wystąpią okoliczności określone w art. 207 ust. 8 lub ust. 10 ufp, czyli wówczas, gdy beneficjent – w odpowiedzi na wezwanie instytucji, która podpisała z nim umowę – w terminie 14 dni zwróci środki dobrowolnie lub wyrazi zgodę na pomniejszenie kolejnych płatności, bądź wtedy, gdy środki zostaną zwrócone przed wydaniem decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. A więc, zasadnie organ uznał wniosek Skarżącej za bezprzedmiotowy; brak jest sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania. Nie było także zmiany przez organ stanowiska w sprawie gdyż pierwsza decyzja o uchyleniu orzeczenia pierwszoinstancyjnego spowodowana była potrzebą dokonania ustalenia, czy Skarżąca dokonała zwrotu spornego wydatku i jej czy wniosek dotyczy kwestii, która powinna być rozstrzygnięta merytorycznie. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.