V SA/Wa 2114/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - ref. staż. Małgorzata Skomiał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2015 r. sprawy ze skargi W.Z. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego oraz odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi W.Z., zwanego dalej "skarżącym", jest postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] umarzające postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. w części dotyczącej tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. oraz odmawiające w trybie nadzoru wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Naczelnik Urzędu Skarbowego w O., zwany dalej także "Naczelnikiem Urzędu", prowadzi wobec W.Z. postępowanie egzekucyjne na podstawie własnych tytułów wykonawczych oraz tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w O., dalej także jako "ZUS". Tytuły wykonawcze wystawione przez ZUS dotyczą zaległości skarżącego wynikających z nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres: od 06 do 12.2006 r., 2007 r., od 01 do 08 oraz 10 i 12.2008 r., 2009, 2010 oraz od 01 do 03.2011 r., natomiast tytuły wykonawcze wystawione przez Naczelnika Urzędu dotyczą zaległości w podatku dochodowym od osób fizycznych, w zryczałtowanym podatku dochodowym od przychodów ewidencjonowanych i w podatku od towarów i usług za okres 2006 – 2009. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący wystąpił o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia jego wniosku o rozłożenie na raty zaległości podatkowych. Skarżący podniósł, że sytuacja, w której się znalazł jest wynikiem splotu nieszczęśliwych okoliczności, które uzasadniają przedmiotowy wniosek. Stwierdził, że z uwagi na jego trudną sytuacją materialną konieczność spłaty jakiejkolwiek kwoty, chociażby z tytułu zobowiązań wobec ZUS, spowodowałaby znaczny uszczerbek dla niego i jego rodziny oraz pozbawiłaby go możliwości egzystencji. Dyrektor Izby Skarbowej w O., dalej także jako "Dyrektor Izby" postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUS i jednocześnie odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Naczelnika Urzędu. W podstawie prawnej postanowienia powołał art. 123 § 1 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. Z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: ,,k.p.a.’’) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 6 i § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, ze zm.; dalej: ,,u.p.e.a.’’). Na powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji skarżący wniósł zażalenie zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuwzględnieniu wszystkich jego zarzutów. Podniósł, iż wskutek złożonych przez niego wniosków w chwili obecnej zarówno przed Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w O. jak i Dyrektorem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych toczą się postępowania w przedmiocie umorzenia należności głównych i odsetek z tytułu nieopłaconych podatków i składek. Skarżący powtórzył twierdzenia o swojej trudnej sytuacji materialnej dodając, że jest przewlekle chory i wymaga stałej opieki. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia [...] lipca 2013 r. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 23 § 6 i § 7 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór mogą w szczególnie uzasadnionych wypadkach wstrzymać na czas określony czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ, z tym że czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne dotyczące innych należności pieniężnych niż pozostających we właściwości urzędów skarbowych, dyrektor izby skarbowej może wstrzymać wyłącznie za zgodą wierzyciela. Minister podkreślił, że instytucja wstrzymania postępowania egzekucyjnego ma charakter fakultatywny i opiera się na tzw. "uznaniu administracyjnym" o czym świadczy użycie w treści ww. przepisu wyrazu "mogą". Oznacza to, że nawet wypełnienie przesłanek nie zobowiązuje dyrektora izby skarbowej do zajęcia stanowiska zgodnego z żądaniem strony, czyli organowi nadzoru przysługuje prawo wyboru rozstrzygnięcia. Opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym Minister stwierdził, że w sprawie skarżącego nie zaistniały okoliczności, którym można by przypisać charakter "okoliczności szczególnych". Twierdzenie o złożonym wniosku o umorzenie egzekwowanych należności podatkowych czy trudna sytuacja materialna nie są wystarczającymi przesłankami do wstrzymania prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Minister podkreślił, że istotą egzekucji jest jej dolegliwość i jak najszybsze wyegzekwowanie należnych zobowiązań. Do wszczęcia tego postępowania dochodzi w przypadku braku dobrowolnej zapłaty zaległości ciążących na zobowiązanym. Z samej istoty postępowania egzekucyjnego wynika jego uciążliwość dla podmiotu, wobec którego to postępowanie jest prowadzone. Równocześnie ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa zasady gwarantujące poszanowanie minimum egzystencji, których celem jest, aby w trakcie egzekucji nie zabierać tych dóbr i wartości, które są niezbędne skarżącemu do życia (wskazano w niej kwoty pieniężne oraz wyliczono przedmioty niepodlegające egzekucji). Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt, że instytucja wstrzymania postępowania egzekucyjnego powoduje przesunięcie w czasie zapłaty należnego zobowiązania podatkowego, co zwiększa kwotę zadłużenia poprzez wzrost odsetek za zwłokę i wpływa na pogorszenie sytuacji finansowej wnioskującego o zawieszenie. Ponadto wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. Tym samym Minister Finansów podkreślił, że Dyrektor Izby był władny do wydania postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. w części dotyczącej odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie własnych tytułów wykonawczych. W ocenie organu odwoławczego zasadne było również umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUS. Wydanie przez Naczelnika Urzędu postanowień z dnia [...] czerwca 2013 r. o nr [...] i z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w O. skutkowało tym, że postępowanie egzekucyjne nie toczyło się. Organ nadzoru zatem słusznie uznał, iż w sprawie skarżącego wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. W wyniku zawieszenia postępowania egzekucyjnego skarżący osiągnął oczekiwany skutek prawny, bowiem w okresie tego zawieszenia organ egzekucyjny nie może dokonywać czynności egzekucyjnych. Wprawdzie zarówno wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, jak i zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie powoduje uchylenia dokonanych wcześniej czynności egzekucyjnych, to jednak zawieszenie jest instytucją prawną korzystniejszą dla zobowiązanego, bowiem zgodnie z art. 58 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny może uchylić dokonane czynności egzekucyjne, jeżeli jest to uzasadnione ważnym interesem zobowiązanego, interes wierzyciela nie stoi temu na przeszkodzie, a osoby trzecie na skutek tych czynności nie nabyły praw. To uregulowanie nie ma natomiast zastosowania w przypadku wstrzymania postępowania egzekucyjnego, gdyż zgodnie z definicją wyrażoną w art. 1a pkt 16 u.p.e.a., skutkuje ono jedynie wstrzymaniem wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powodują uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych oraz niepodejmowaniem nowych środków egzekucyjnych. W skardze na powyższe postanowienie Ministra Finansów W.Z. wniósł o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Skarżący podniósł, że w chwili obecnej toczą się przed Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w O. oraz przed Dyrektorem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. postępowania w przedmiocie umorzenia kwot głównych oraz odsetek powstałych z powodu nieopłacenia zobowiązań z tytułu nieopłaconych podatków oraz z tytułu nieopłaconych składek. Podkreślił swoją złą sytuację materialną stwierdzając, że konieczność spłaty jakiejkolwiek kwoty z tytułu zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych spowodowałaby znaczny uszczerbek dla niego i jego rodziny oraz pozbawiłoby go możliwości egzystencji. Ponadto w chwili obecnej pojawiła się nowa okoliczność w przedmiotowej sprawie związana z tym, że skarżący zmuszony był zakończyć prowadzenie działalność gospodarczej i został wykreślony z ewidencji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, co przekłada się na pogorszenie jego sytuacji materialnej w stosunku do okresu, w którym była rozpatrywana przedmiotowa sprawa. Skarżący stwierdził także, że z uwagi na jego wiek oraz brak możliwości podniesienia swoich kwalifikacji zawodowych jego sytuacja jest drastyczna i nie ma on realnej możliwości spłaty zobowiązań względem ZUS oraz względem Skarbu Państwa. Tym samym w ocenie skarżącego spełnił on wszystkie przesłanki do umorzenia wobec niego zaległości z tytułu nieopłaconych podatków i nieopłaconych składek. Ponieważ w przedmiocie wniosku o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych zobowiązań nie została wydana żądna decyzja, w ocenie skarżącego, zasadne jest wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, tym bardziej że jego kontynuowanie może narazić go na nieodwracalne negatywne konsekwencje. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podniesienia wymaga, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie organy rozstrzygały wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. o wstrzymanie czynności egzekucyjnych podjętych w ramach dwóch postępowań egzekucyjnych (zbieg egzekucji), prowadzonych na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUS (należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) oraz przez Naczelnika Urzędu (należności podatkowe z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, w zryczałtowanym podatku dochodowym od przychodów ewidencjonowanych i w podatku od towarów i usług). Działające w sprawie organy – Dyrektor Izby i Minister Finansów – wydając kontrolowane postanowienia odmówiły wstrzymania czynności egzekucyjnych, powołując się na przepisy art. 23 § 6 i § 7 u.p.e.a. Z treści tych przepisów – nadanych art. 111 pkt 11 w związku z art. 123 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz. U., poz. 1289) - wynikało, że organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ (art. 23 § 6 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 23 § 7 u.p.e.a., Dyrektor Izby mógł wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne dotyczące innych należności pieniężnych niż pozostających we właściwości urzędów skarbowych wyłącznie za zgodą wierzyciela. Kontrolując zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, że powołana w nich argumentacja organów nie jest prawidłowa, nie mniej jednak zaskarżone postanowienia w swoim rozstrzygnięciu odpowiadają prawu. Przede wszystkim zauważyć należy, że w niniejszej sprawie nie toczyło się postępowanie nadzorcze nad prowadzonym przez Naczelnika Urzędu postępowaniem egzekucyjnym, a tylko w takiej sytuacji możliwym było orzekanie przez organ nadzoru o ewentualnym wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego. Podnieść należy, że w myśl art. 23 § 1 u.p.e.a. nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. W ramach tych kompetencji organ nadzoru jest: 1) organem odwoławczym od postanowień organu egzekucyjnego, 2) organem sprawującym kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne. W tym ostatnim przypadku oznacza to przeprowadzanie z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym (art. 23 § 6 u.p.e.a.). W ramach prowadzonych czynności kontrolnych organ w wyjątkowych sytuacjach może wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne w oparciu o przesłanki, o którym mowa w tym artykule. Tryb przewidziany art. 23 § 6 i § 7 u.p.e.a. nie przysługuje dłużnikowi. Dłużnikowi kwestionującemu działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w u.p.e.a., tj. skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania (art. 54 § 1 u.p.e.a.). Podnieść należy, iż u.p.e.a. w ogóle nie przewiduje wniosku dłużnika o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II FSK 1925/07 (orzeczenie dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Wniosek dłużnika skierowany do organu nadzoru o wstrzymanie czynności egzekucyjnych ze względu na zaistnienie szczególnych okoliczności mógłby co najwyżej być podstawą do podjęcia z urzędu czynności kontrolnych. W ramach tych czynności organ decydowałby uznaniowo o potrzebie wstrzymania egzekucji. W przedmiotowej sprawie takiej sytuacji nie było. Organy wprost rozstrzygnęły wniosek skarżącego w zakresie odnoszącym się do postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Naczelnika Urzędu, nie dopatrując się okoliczności, iż skarżącemu taki wniosek nie przysługuje. Z uwagi na fakt, że kontrolowane postanowienia organów odmawiają w części uwzględnienia wniosku skarżącego Sąd uznał, że rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Nie było zatem podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia w omawianej części. Nie było również - w ocenie Sądu - podstaw do uwzględnienia skargi w zakresie umorzenia postępowania z wniosku skarżącego odnoszącego się do postepowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUS. Podstawą wydania rozstrzygnięcia w powyższym zakresie był art. 105 § 1 k.p.a. w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Omawiane rozstrzygnięcie jest prawidłowe w świetle stanowiska Sądu wskazującego na brak po stronie dłużnika uprawnienia do skutecznego złożenia wniosku o wstrzymanie egzekucji w trybie art. 23 § 6 u.p.e.a. W sytuacji złożenia jednak takiego wniosku przez dłużnika, postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a