V SA/Wa 2116/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej dotacji oddala skargę Przedmiotem skargi P.W. jest decyzja Ministra Finansów z [...] lipca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. nakazującej zwrot do budżetu państwa nienależnie pobranej dotacji w kwocie [...] zł wraz z odsetkami wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym : P.W. w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 20 maja 2009 r. otrzymał z budżetu państwa dotację celową na podstawie art. 87 ustawy z dnia u listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539, z późn. zm.), przeznaczoną dla powiatów, które prowadzą lub zlecają prowadzenie ponadgminnych domów pomoc społecznej, w których przebywają mieszkańcy przyjęci do tych domów przed dniem 1 stycznia 2004 r., a także dla powiatów, które przyjmą do domów osoby ze skierowaniami wydanymi przed tym dniem. P.W. w dniu [...] grudnia 7008 r zawarł umowę nr [...] o organizowaniu i prowadzeniu Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. przy ul. [...] ze spółką jawną "[...] M. S, K. S Spółka Jawna" z siedzibą przy ul. [...] we W.. W § 1 pkt 5 umowy zawarto stwierdzenie, że "zadanie...finansowane będzie w postaci dotacji celowej". Decyzją z dnia [...].10.2009 r. Wojewoda [...] powołując w podstawie art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005r. nr 249, poz. 2104 z późn. zm ) oraz art.25 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r. nr 115, poz. 728 z późn. zm.) nakazał Powiatowi [...] zwrot do budżetu państwa nienależnie pobranej dotacji w kwocie [...] zł. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od dnia 21 maja 2009 roku do dnia zapłaty włącznie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art.19 pkt. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej do zadań własnych powiatu należy prowadzenie i rozwój infrastruktury domów pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym oraz umieszczanie w nich skierowanych osób. Powiat, który zleca prowadzenie ponadgminnego domu pomocy społecznej, otrzymuje dotację celową z budżetu państwa w oparciu o art. 87 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U z 2008r. nr 88 poz. 539 z późn. zm.). Na realizację tego zadania od 1.01.09 r. do 20.05.09 r. P.W. otrzymał dotację w rozdz. 85202 Domy pomocy społecznej w kwocie [...] zł. Jednocześnie zgodnie z art. 25 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej podmiotami uprawnionymi, którym organy administracji samorządowej, mogą zlecać realizację zadani z zakresu pomocy społecznej, udzielając dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zleconego zadania są tylko : 1. organizacje pozarządowe prowadzące działalność w zakresie pomocy społecznej, 2. osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancji wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności w zakresie pomocy społecznej. Natomiast P.W. w dniu [...] grudnia 2008r. zawarł umowę nr [...] o realizację zadania z zakresu pomocy społecznej polegającego na organizowaniu i prowadzeniu Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. przy ul. [...] z podmiotem nieuprawnionym, tj. "[...] M. S, K. S Spółka Jawna" z siedzibą przy ul. [...] we W.. W związku z tym nastąpiło nienależne pobranie dotacji i do zwrotu pozostaje dotacja w kwocie [...] zł. wraz z należnymi odsetkami. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. wydaną w wyniku rozpoznania odwołania P.W. , Minister Finansów uchylił w całości powyższą decyzję. Minister wskazał, że okoliczności od których uzależniona jest możliwość wydania decyzji orzekającej o zwrocie dotacji określone zostały w art. 146 ust. 1 ustawy finansach publicznych. Przepis ten stanowi, że w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 145 ust, 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Zgodnie zaś z art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Wojewody [...] wydana została przed dniem określonym zgodnie z art., 145 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. zatem brak było podstaw faktycznych, tj. niezwrócenia dotacji w terminie, do podjęcia rozstrzygnięcia nakładającego obowiązek jej zwrotu. Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Wojewoda [...] ponownie nakazał Powiatowi [...] zwrot do budżetu państwa nienależnie pobranej dotacji kwocie [...] zł. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od dnia 21 maja 2009 roku do dnia zapłaty włącznie. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał argumentację prawną i faktyczną zawartą w pierwszej decyzji . Od powyższej decyzji P.W. złożył ponownie odwołanie do Ministra Finansów. W uzasadnieniu wskazał, że jego zdaniem art. 25 ustawy o pomocy społecznej nie stanowi jedynego możliwego trybu zlecania zadań z zakresu pomocy społecznej. W art. 57 ust. 1 wskazano, że dom pomocy społecznej mogą prowadzić, po uzyskaniu zezwolenia wojewody: 1) jednostki samorządu terytorialnego; 2) Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia; 3) inne osoby prawne; 4) osoby fizyczne. Z treści art. 65 ust. 1 wprost wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zlecać prowadzenie domów pomocy społecznej podmiotom wymienionym w art. 57 ust. 1 pkt. 2-4, czyli także osobom prawnym i osobom fizycznym. Art. 65 w związku z art. 57 ust. 1 pkt 2-4 są zatem treściowo niespójne z art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku niezgodności norm prawnych należy przy wykładni ustalić rzeczywistą treść obowiązującej normy prawnej. Skarżący podkreślił, że przepisy art. 25-35 ustawy umieszczone zostały w dziale l "Przepisy ogólne" w rozdziale 2 zatytułowanym "Zadania pomocy społecznej". Jest to zatem regulacja o charakterze ogólnym, dotycząca wszystkich zadań pomocy społecznej, w tym także prowadzenia domów pomocy społecznej. Dalej skarżący wywodził, że z samej treści postanowień art. 25-35 także wynika, że stosuje się je do wszystkich zadań. Z kolei art. 57 i 65 umieszczone zostały w dziale II "Świadczenia z pomocy społecznej", rozdziale 2 "Domy pomocy społecznej". Zdaniem strony zarówno z treści przepisów tego rozdziału jak i z zasad wykładni strukturalnej jednoznacznie wynika, że postanowienia tego rozdział dotyczą wyłącznie jednego z zadań pomocy społecznej, określonego w art. 36 pkt 2 lit. o jako świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej: pobyt i usługi w dom pomocy społecznej. Z zestawienia przepisów art. 25-35 i art. 54-66 wynika zatem, że ta druga grupa przepisów (dotycząca domów pomocy społecznej) posiada charakter lex specialis, czyli ma pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami natury ogólnej. Decyzją z [...] lipca 2010 r. Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister uznał, że zarzut naruszenia art. 25 ustawy o pomocy społecznej nie zasługuje na uwzględnienie i organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że dotacja z budżetu państwa została przekazana podmiotowi nie mającemu uprawnienia do jej otrzymania. Organ odwoławczy także uznał, że katalog podmiotów mogących otrzymać dotację, wymienionych w art. 25 powołanej ustawy, nie obejmuje spółki jawnej, więc formy prawnej według której działa Dom Pomocy w B. W ocenie Ministra argumentacja skarżącego dotycząca "niespójności" art. 57 i art. 65 ustawy pomocy społecznej z art. 25 tej ustawy i wywiedzione na tej podstawie wnioski, że art. 54-66 stanowią "lex specialis" w stosunku do art. 25-35 są bezzasadne, ponieważ artykuł 25 ustawy o pomocy społecznej normuje współdziałanie (poprzez zlecanie zadań) pomiędzy organami administracji publicznej i podmiotami niepublicznymi w dziedzinie pomocy społecznej. Zlecanie zadań z zakresu pomocy społecznej jest bowiem uprawnieniem organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego i dotyczy tych zadań, które ustawowo są przekazane do realizacji danemu organowi administracji publicznej. Jednakże organ administracji publicznej zlecając realizację swoich ustawowych zadań zapewnia dofinansowanie ich realizacji osobom i instytucjom przyjmującym to zlecenie. A zatem art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, regulując kwestie zlecania zadań pomocy społecznej wskazuje również jednostki przyjmujące do realizacji takie zadania, określając je jako "podmioty uprawnione". Zdefiniowanie podmiotów wymienionych we wskazanym wyżej artykule jako: "podmiotów uprawnionych" stanowiących jednocześnie katalog zamknięty oznacza, iż wolą ustawodawcy było, aby w kwestii regulacji prawnej przejmowania zadań z zakresu pomocy społecznej na podstawie zlecenia jasno i jednoznacznie określić katalog podmiotów uprawnionych do uzyskiwania dofinansowania w celu realizacji zleconych. Natomiast art. 57 określa podmioty uprawnione do prowadzenia domów pomocy społecznej oraz formalne wymogi związane z zakładaniem placówek. Jak wynika z treści tego artykułu można wyróżnić publiczne domy pomocy społecznej (prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego w ramach zadań własnych) oraz prywatne domy pomocy społecznej (podmioty wymienione w art. 57 ust. 1 pkt 2-4, w tym osoby prawne i osoby fizyczne), a prawo do prowadzenia domu pomocy społecznej uzależnione jest od uzyskania zezwolenia wojewody po spełnieniu przez dany podmiot szeregu wymogów formalnych wymienionych w art. 57 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Minister podkreślił, że uzyskanie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej nie jest tożsame z powierzeniem realizacji zadania publicznego, na które również podmiot któremu powierzono by takie zadanie uzyskałby dofinansowanie z budżetu państwa. W związku z powyższym należy jednoznacznie wskazać, że przepisy art. 25 - 35 wskazanej wyżej ustawy dotyczą zlecania zadań pomocy społeczne określonym w art. 25 podmiotom uprawnionym, natomiast art. 54 – 57 statuują działalność domów pomocy społecznej (zarówno prowadzony cl przez powiat, jako zadanie własne określone w art. 19 pkt. 10 ustawy, jak zleconych podmiotom uprawnionym w trybie art. 25 ustawy o pomocy społecznej). Od powyższego rozstrzygnięcia P.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagał się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Zarzucił naruszenie : - art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez ich błędną interpretację i złe zastosowanie przez uznanie, że [...] spółka jawna jest podmiotem, który nie może prowadzić domu pomocy społecznej j korzystać z dofinansowania tej działalności z budżetu państwa ; - art. 6 do 9, art. 75, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie przeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, a przez to brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności określonych przepisami prawa materialnego i błędną ocenę stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma więc prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Należy też wskazać, iż na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Powołany przepis nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granicę skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem (v. wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 275/06, Lex nr 293171). Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaś zarzuty stawiane rozstrzygnięciu zawartym w decyzji z [...].08.2010 r. są całkowicie chybione. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w skardze podnoszone są zarzuty i przytaczane argumenty, które nie odnoszą się do brzmienia art. 25 ustawy o pomocy społecznej obowiązującego w chwili wydatkowania dotacji, ale w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 marca 2010 r. , nadanym ustawą z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 28 poz. 146 ) . Nowelizacja powyższa rozszerzyła krąg podmiotów, które są uprawnione do realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej i od powyższej daty istotnie zadania mogą być zlecane organizacjom pozarządowym, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 tej ustawy, prowadzącym działalność w zakresie pomocy społecznej,. Z tych względów zarzuty ze skargi są całkowicie nietrafne. Za takie należy też uznać zarzuty i argumenty podnoszone przez P.W. na etapie postępowania administracyjnego. Nie można zgodzić się z wywodami dot. wykładni art. 57 i nast. i ich stosunku do art. 25 ustawy o pomocy społecznej i rzekomo istniejącej między nimi sprzeczności. Szczegółowe rozważania na ten temat są zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni je podziela. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a podlega oddaleniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku.