V SA/Wa 2136/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2019 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu [...] kwotę 30 438, 69 zł (trzydzieści tysięcy czterysta trzydzieści osiem złotych sześćdziesiąt dziewięć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] października 2018 r. nr [...], Minister Finansów, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionego przez Powiat [...] (dalej: "Strona", "Zobowiązany", "Skarżący") uchylił własną decyzję z [...] listopada 2014 r. nr [...], w części dotyczącej ustalenia podlegającej zwrotowi kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 i ustalił tę kwotę w wysokości 1 903 269 zł. Rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Urząd Kontroli Skarbowej w S. przeprowadził w Powiecie [...] kontrolę w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania wybranymi środkami publicznymi w roku 2010, zakończoną wynikiem kontroli z [...] października 2012 r. Na podstawie ustaleń kontroli wyliczono, że otrzymana przez Powiat [...] w 2010 r. część oświatowa subwencji ogólnej została zawyżona o kwotę 3 913 993,64 zł. Ministerstwo Edukacji Narodowej, po dokonaniu weryfikacji ustaleń kontroli - w skierowanym do Ministerstwa Finansów piśmie z [...] września 2014 r. - przedstawiło opinię w zakresie kalkulacji nienależnie otrzymanej przez Powiat [...] w roku 2010 kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, wskazując, że wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 902,3336 Powiat uzyskał subwencję w wysokości wyższej od należnej o kwotę 3 938 139 zł. Stanowisko to zostało podtrzymane w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. Minister Finansów - pismem z [...] października 2014 r. - zawiadomił Powiat [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, Minister Finansów - decyzją z [...] listopada 2014 r. o wskazanym wyżej numerze, zobowiązał Powiat [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 w wysokości 3 938 139 zł. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zwrócił się o uchylenie, ewentualnie o zmianę decyzji i orzeczenie, iż wobec Powiatu [...] nie doszło do nienależnego uzyskania kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r., a zatem Powiat [...] nie jest zobowiązany do jej zwrotu. Ww. wniosek wraz z załącznikami został przekazany do Ministerstwa Edukacji Narodowej, celem zajęcia stanowiska odnośnie do zawartych w nich wyjaśnień i argumentacji. Ministerstwo Edukacji Narodowej przedstawiło stanowisko w przedmiotowej sprawie w piśmie z [...] października 2015 r. Następnie - w związku z wyjaśnieniami Powiatu [...] zawartymi w piśmie z [...] stycznia 2016 r. - Ministerstwo Edukacji Narodowej w piśmie z [...] grudnia 2016 r. zweryfikowało wcześniejsze stanowisko, przedstawiając opinię dotyczącą nieprawidłowości stwierdzonych w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w T. w dwóch wariantach, tj. w wariancie I uwzględniającym w kalkulacji kwoty zawyżenia subwencji oświatowej 14 nieletnich - według stanu na dzień [...] września 2009 r. - skierowanych, ale jeszcze nieprzebywających w ośrodku oraz w wariancie II - nieuwzględniającym tych nieletnich w kalkulacji zawyżenia. Kolejne stanowisko w przedmiotowej sprawie, w związku z uzupełnieniem materiału dowodowego, Ministerstwo Edukacji Narodowej przedstawiło w piśmie z [...] stycznia 2018 r. Minister Finansów decyzją z [...] października 2018 r. o wskazanym wyżej numerze, uchylił własną decyzję z [...] listopada 2014 r., w części dotyczącej ustalenia podlegającej zwrotowi kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 i ustalił tę kwotę w wysokości 1 903 269 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył zastosowane przepisy i wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1530), dalej: "ustawa o dochodach j.s.t.", podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (Dz. U. Nr 222 poz. 1756), dalej: "rozporządzenie MEN w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej", według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2010 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.), dalej: "ustawa o systemie oświaty". Mając na uwadze opisy poszczególnych wag, a w szczególności P2, P3, P4 i P5, organ wskazał, że zgodnie z art. 71b ust. 3 ww. ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym przedmiotową sprawą, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych; orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Minister Finansów podał, że liczba uczniów/wychowanków szkół i placówek uwzględniona przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu [...], została ustalona na podstawie danych uzyskanych z systemu informacji oświatowej (ustawa o systemie informacji oświatowej z dnia 19 lutego 2004 r. – Dz.U. Nr 49 poz.463 ze zm., dalej: "ustawa o s.i.o.") według stanu na dzień [...] września 2009 r. i na dzień [...] października 2009 r. Ponadto zgodnie z § 6 ust. 1 lit. k rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz.U. nr 277 poz. 2746 z późn. zm.), dalej: "rozporządzenia MENiS z 16 grudnia 2004 r.", w ramach systemu informacji oświatowej zbierane były również dane o liczbie uczniów i wychowanków według specjalnych potrzeb edukacyjnych, wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Organ odwoławczy podkreślił, że jedyną podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień [...] września 2009 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej na rok 2010, stanowiły zatem orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego, przy czym uczniowie ci powinni zostać wykazami w systemie informacji oświatowej zgodnie z niepełnosprawnością wskazaną w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, Minister Finansów przyjął, że wskutek wykazania błędnych danych w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień [...] września 2009 r., przez: 1) Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy nr [...] dla Dzieci Niepełnosprawnych Ruchowo im. [...] w P.: - zawyżone o 6 liczbę uczniów przeliczonych wagą P2, - zawyżono o 27 liczbę uczniów przeliczonych wagą P5 przy jednoczesnym zaniżeniu o 13 liczby uczniów przeliczonych wagą P3, - zawyżone o 5 liczbę uczniów przeliczonych wagą P4, wskutek zakwalifikowania uczniów do wagi nieadekwatnej do posiadanych orzeczeń, 2) Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w T.: - zawyżono o 14 liczbę uczniów ogółem oraz liczbę uczniów przeliczonych wagami: P1, P25, P34 i P40, - zawyżono o 46 liczbę uczniów przeliczanych wagą P2, co spowodowało zawyżenie o 436,0901 liczby uczniów przeliczeniowych. Wyjaśnił, że w przypadku gdy uczeń szkoły miał orzeczenie na pewien okres, etap edukacyjny lub okres nauki w szkole wskazany w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, który upłynął powinien był uzyskać następne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Dyrektor szkoły powinien dokonywać systematycznej weryfikacji posiadania przez swoich podopiecznych stosownych orzeczeń. Obowiązek taki wynika z ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. Nr 52 poz. 467 ze zm.). Nadto, co podkreślił Minister Finansów uczeń nie może być wykazywany w SIO na podstawie innych dokumentów (w tym orzeczeń o stopniu niepełnosprawności) lub opinii nauczycieli czy specjalistów stwierdzających u niego niepełnosprawność, gdyż jest to niezgodne z regulacjami prawnymi obowiązującymi w systemie oświaty. Organ odwoławczy wskazał również, że zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej między jednostki samorządu terytorialnego na 2010 rok przy wadze P34 mogli być uwzględnieni jedynie nieletni wykazani w Systemie Informacji Oświatowej, którzy według stanu na [...] września 2009 r. byli zakwaterowani i przebywali w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym. Wobec tego nieletni, którzy - mimo otrzymania skierowania - nie stawili się w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym, nie mogli być uwzględnieni przy wadze P34, ani też - skoro nie było ich w szkole - przy wadze P2, P7 i P8. Tym bardziej nie ma możliwości uwzględniania przy tych wagach "miejsca rezerwowego", trzymanego na wypadek, gdyby pojawiło się kolejne skierowanie dla nieletniego. Nie można więc uznać za prawidłowe zdaniem Ministra Finansów, wykazania w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień [...] września 2009 r., jako wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego osób, które do tego dnia nie pojawiły się w placówce, nie zostały w niej zakwaterowane. Byłoby to bowiem jednoznaczne z przyjęciem błędnego poglądu, zgodnie z którym osoby, które jeszcze nie przybyły do danego ośrodka i nie zostały przyjęte do tej placówki, pozostają pod opieką tego ośrodka oraz korzystają z zakwaterowania w tym ośrodku. Tym samym, takie osoby nie mogły być również uznane za uczniów szkoły funkcjonującej w strukturach ośrodka, zwłaszcza, że nie było możliwe wykazanie ich jako takich w systemie informacji oświatowej. Zgodnie bowiem z przyjętymi rozwiązaniami systemowymi w zakresie zasad naliczania części oświatowej subwencji ogólnej, jeden uczeń może być wykazany tylko w jednej szkole/placówce oświatowej, niezależnie od tego, do ilu szkół/placówek oświatowych uczęszcza. Zatem nieletni skierowany, ale nieprzebywający w dniu sprawozdawczym, w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, nie mógł być wykazany jako uczeń szkoły funkcjonującej w strukturach ośrodka, gdyż prawidłowo należało wykazać go w jego szkole macierzystej. Jeżeli chodzi natomiast o zawyżenie o 46 uczniów liczby uczniów przeliczonych wagą P2 w Gimnazjum funkcjonującym w strukturach organizacyjnych Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w T., Minister Finansów przyjął, iż uczniowie ci zostali niesłusznie wykazani w systemie informacji oświatowej przy wadze P2, bowiem według stanu na dzień [...] września 2009 r. nie posiadali orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Podsumowując organ stwierdził, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2010, o której Powiat [...] został powiadomiony pismem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 436,0901 liczby uczniów przeliczeniowych i wynosiła 25 921 654 zł. Po ponownym przeliczeniu, tj. bez uwzględnienia 436,0901 uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej wynosi 24 018 385 zł. Kwotę 1 903 269 zł, stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał Powiat [...] na rok 2010, a kwotą ustaloną w postępowaniu, należy uznać za kwotę nienależną, która podlega zwrotowi do budżetu państwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Powiat [...] wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: I. w odniesieniu do kwoty wypłaconej części oświatowej subwencji na rok 2010 w zakresie wykazania w systemie informacji oświatowej uczniów Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego nr [...] dla Dzieci Niepełnosprawnych Ruchowo im. [...] w P., przepisów: 1) prawa materialnego, tj. art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy o dochodach j.s.t. poprzez jego zastosowanie i zobowiązanie Skarżącego do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r., podczas gdy kwoty objętej decyzją nie można uznać za nienależną, w odniesieniu do tych uczniów, co do których w toku postępowania przedłożone "oświadczenia o potrzebie kształcenia specjalnego", gdyż kwota ta była wydatkowana zgodnie z celem, na który została przeznaczona, 2) postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiające się w: a) nieuwzględnieniu przez organ jako prawidłowo wykazanych uczniów: M.S., A.M., P.A., W.A., L.M. oraz M.D., tj. uczniów, którzy co do zasady posiadali orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego i niewątpliwie wymagający takiego kształcenia; b) nieuwzględnieniu okoliczności, że Skarżący dokonując zgłoszenia do systemu informacji oświatowej w/w uczniów, działał w dobrej wierze mając pełną świadomość ich niepełnosprawności oraz związanych z tym szczególnych potrzeb w zakresie kształcenia, a tym samym jedynie "formalne" nieścisłości co do treści orzeczenia lub czasu jego wdania nie uzasadniają stwierdzania okoliczności o tym, że kwota części oświatowej subwencji w zakresie tych uczniów była nienależna; c) brak uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy słusznego interesu obywateli, w tym w szczególności wskazanych 6 uczniów SOSW w P., a w konsekwencji ww. naruszeń uznanie przez organ, że część oświatowa subwencji ogólnej przyznana Skarżącej, a obliczona z uwzględnieniem tych uczniów jest nienależna i winna zostać zwrócona; d) zaniechanie uzyskania orzeczeń dotyczących ww. uczniów SOSW w P., aktualnych na dzień [...] września 2009 r. pomimo posiadania informacji o ich istnieniu (orzeczenia uchylane orzeczeniami znajdującymi się ad acta), bądź posiadania informacji o stałości schorzeń uczniów oraz o tym jakie były właściwe miejscowo Poradnie do ich wydania; 3) art. 11 w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie w zakresie błędnego zakwalifikowania uczniów wykazanych w systemie informacji oświatowej do niewłaściwej wagi ogranicza się do określenia liczby uczniów przeliczeniowych z uwzględnieniem wagi przeliczeniowej w sposób uniemożliwiający weryfikację prawidłowości tegoż ustalenia z uwagi na nie wskazanie co do których uczniów zastosowano niewłaściwą wagę, ewentualnie wskazania które orzeczenia nie uzasadniają zdaniem organu przyjętej przez skarżącego kwalifikacji; II. w odniesieniu do kwoty wypłaconej części oświatowej subwencji na rok 2010 w zakresie wykazanych w SIO wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w T., przepisów: 1) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach j.s.t. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Skarżący otrzymał w odniesieniu do wykazanych wychowanków MOW w T. kwotę części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej, a w konsekwencji nieuzasadnione żądanie od Skarżącego zwrotu części subwencji; 2) art. 81 ustawy z 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii poprzez jego pominięcie podczas wykładni pojęcia "wychowanka", tymczasem analiza tego przepisu wskazuje, że przez okres trzech miesięcy organ prowadzący daną placówkę zobowiązany jest rezerwować miejsce dla skierowanego do niej nieletniego, bez możliwości przyjęcia na to miejsce innego nieletniego. To zaś skutkuje tym iż taka placówka ponosi koszty utrzymania miejsca, które winny być sfinansowane ze środków subwencji; 3) art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach j.s.t. w zw. z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż dla zastosowania wobec wychowanków MOW, jako niedostosowywanych społecznie, wagi P2 konieczne jest legitymowanie się przez takiego wychowanka orzeczeniem poradni psychologicznopedagogicznej w zakresie potrzeby kształcenia specjalnego, podczas gdy z samego faktu skierowania osoby do takiego ośrodka okoliczność ta wynika, albowiem młodzieżowe ośrodki wychowawcze to placówki oświatowe przeznaczone dla dzieci i młodzieży niedostosowanych społecznie, wymagających specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania; 4) art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczącego ogólnikowości zapisów w decyzji, w zakresie danych wychowanków przypisanych do poszczególnych wag, a także do argumentacji podnoszonej przez skarżącego w toku postępowania o ponowne rozpoznania sprawy, tj. w piśmie z [...] stycznia 2016 r. odnośnie braku możliwości wprowadzenia do SIO wychowanka MOW bez przypisania jemu wagi P2. III. w odniesieniu do możliwości wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania w roku 2018, naruszenie przepisów: 1) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 37 ust. 5 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy o dochodach j.s.t., poprzez wydanie decyzji w przedmiocie zobowiązania Skarżącego do zwrotu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, w szczególności poprzez ustalenie kwoty podlegającej zwrotowi po upływie 5 lat od końca roku, w którym dokonano zgłoszenia do SIO stanowiącego podstawę wyliczenia tej części subwencji na rok 2010 i brak stwierdzenia, że doszło do przedawnienia, podczas gdy organ z uwagi na zawarte we wskazanym wyżej przepisie ustawy o dochodach j.s.t. terminy dotyczące przedawnienia prawa do wydania decyzji, winien stwierdzić, że nastąpiło przedawnienie prawa do ustalenia zobowiązania Skarżącej do zwrotu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej czego konsekwencją powinno być umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a także 2) art. 38 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o dochodach j.s.t. poprzez brak wypowiedzenia się przez organ, co do możliwości przedawnienia zwrotu nienależnie pobranej kwoty subwencji; IV. zarzuty proceduralne dotyczące gromadzenia i oceny materiału dowodowego: naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik postępowania, tj. 1) art. 7 w wz. z art. 77 § 1 oraz art. 75 K.p.a. i wydanie decyzji ustalającej stan sprawy wbrew treści dokumentu urzędowego, tj. korekty metryczki subwencji oświatowej 2010 wydanej przez Ministra Edukacji Narodowej dołączonej do akt sprawy za pismem z [...] stycznia 2018 r. 2) art. 78 K.p.a. poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie wniosków dowodowych złożonych przez stronę w zakresie zwrócenie się do właściwych Poradni Psychologiczno-Pedagogicznych o przedłożenie do akt kopii orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego uczniów SOSW nr [...] w P. złożonych w toku postępowania o ponowne rozpoznanie sprawy (tj. w piśmie z [...] stycznia 2016 r.). W odpowiedzi na skargę, Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Pismem z [...] maja 2019 r. Minister Finansów podtrzymał argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach j.s.t., w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka wcześniej dokonała zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Jak wynika z powyższego, wydanie przez Ministra decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, może nastąpić po zweryfikowaniu przez organ wysokości należnej subwencji i stwierdzeniu, że przysługuje w niższej wysokości niż kwota subwencji uprzednio ustalonej i wypłaconej. Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie był zwrot nienależnie otrzymanej przez Powiat [...] kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010. Podstawą ustalenia przez organ kwoty należnej części oświatowej subwencji ogólnej były przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010. Stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach j.s.t., podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej według algorytmu określonego w załączniku do ww. rozporządzenia. Część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2010 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie o systemie oświaty. Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, stanowiący podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów wykazanych przez szkoły w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień [...] września 2009 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły. W okresie objętym rozpatrywaną sprawą, podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe, znajdujące się na ich obszarze, stanowiły przepisy ustawy o systemie informacji oświatowej oraz rozporządzenia MENiS z dnia 16 grudnia 2004 r. Zaskarżoną decyzją Minister Finansów ustalił kwotę nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 w wysokości 1 903 269 zł. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Skarżący podniósł zarzut przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania do zwrotu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2010 r. Sąd uznał, iż zarzut ten jest niezasadny, a stanowisko Ministra Finansów w tej kwestii jest prawidłowe. Art. 37 ust. 5 ustawy o dochodach j.s.t., odsyła w przypadku wydawania decyzji w przedmiocie o jakim mowa w art. 37 ust. 1 ustawy - do odpowiedniego stosowania treści art. 36 ust. 8 tej ustawy. Z treści tego przepisu wynika, że decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części subwencji ogólnej nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. Odpowiednie zastosowanie art. 36 ust. 8 ustawy o dochodach j.s.t., związane jest z faktem, że sprawozdania z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w tym przepisie, nie stanowią podstawy do wyliczenia oświatowej części subwencji ogólnej. W odniesieniu do decyzji określającej wysokość zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej, początek biegu terminu przedawnienia prawa do wydania tej decyzji należy łączyć z przekazaniem przez j.s.t. danych zawartych w SIO. Dane zgromadzone w bazie danych SIO, są bowiem podstawą do podziału części oświatowej subwencji ogólnej. Tym samym przepisy art. 36 ust. 5 i art. 36 ust. 8 ustawy o dochodach j.s.t., jako przepisy szczególne mają zastosowanie przed przepisami Ordynacji podatkowej zgodnie z zasadą, że ustawa szczególna uchyla ustawę ogólną. Zaskarżona decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 została wydana [...] listopada 2014 r. i doręczona Skarżącemu [...] grudnia 2014 r., a zatem w świetle przedstawionych przepisów, została wydana przed upływem terminu przedawnienia prawa do jej wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych postępowanie I instancji zmierza do wydania decyzji powodującej powstanie zobowiązania, a II instancja rozpoznaje odwołanie w sytuacji już istniejącego zobowiązania. Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jak też decyzja zmieniająca zaskarżony akt, bo za taką uznać należy rozstrzygnięcie uchylające decyzję organu pierwszej instancji w części i w tym zakresie orzekające co do istoty sprawy, nie prowadzą do powstania nowego zobowiązania podatkowego. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji w części organ odwoławczy nie neguje zasadności ustalenia zobowiązania, a dokonuje jedynie niezbędnej w jego ocenie korekty. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, organ II instancji aprobuje całokształt dokonanych ustaleń, w tym zasadność ustalonego zobowiązania. Nie ma więc znaczenia, że decyzja II instancji jest wydana po upływie przedmiotowego terminu (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2015 r. sygn. akt: II FSK 3232/12). W ocenie Sądu nie znajdują również uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące wykładni pojęcia "wychowanka" młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Słusznie organ zakwestionował wykazywanie w systemie informacji oświatowej jako wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz jako uczniów działających przy nim szkół, osób, które według stanu na dzień [...] września 2009 r. nie przebywały w tym ośrodku (np. przybyły do placówki po tej dacie lub nie przybyły w ogóle) oraz wykazanie jako korzystających z zakwaterowania w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych wychowanków, którzy z zakwaterowania nie korzystali. Organ prawidłowo orzekł w zakresie wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P34 - dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych). Sąd wskazuje, że do listopada 2018 r. istniały rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie stosowania wagi P34. W części orzeczeń sądy uznały, że wystarczające jest samo skierowanie do ośrodka (por. m.in. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2125/17), a w części, że konieczne jest aby nieletni faktycznie znaleźli się w ośrodku co najmniej w dniu [...] września roku poprzedzającego rok budżetowy. Obecnie, po rozstrzygnięciu jednolicie tych spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach zapadłych m.in. w dniach 15 i 16 listopada 2018 r. (patrz m.in. I GSK 2423/18, I GSK 2999/18, I GSK 1155/18 i inne – dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl), ta kwestia nie budzi już żadnych wątpliwości. Wobec powyższego zarzuty skargi w tym zakresie należy uznać za nieuzasadnione. W ocenie Sądu, aby zastosować wagę P34 konieczne jest aby wychowanek stawił się do ośrodka i został w nim zakwaterowany. Samo skierowanie nie wypełnia dyspozycji tej wagi, gdyż dla zastosowania tej wagi koniecznym jest zakwaterowanie do dnia [...] września 2009 r. W związku z tym należy stwierdzić, że organ zasadnie przyjął, iż zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej między jednostki samorządu terytorialnego na 2010 rok mogli być uwzględnieni jedynie nieletni wykazani w Systemie Informacji Oświatowej, którzy według stanu na [...] września 2009 r. byli zakwaterowani i przebywali w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, że podstawą ustalenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej przypadającej do zwrotu powinno być ustalenie różnicy między kwotą otrzymaną, a kwotą należną. W wyniku kontroli skarbowej przeprowadzonej w Powiecie [...] Dyrektor UKS w S. ustalił, że na skutek rozbieżności pomiędzy danymi wykazanymi w SIO przez kontrolowane placówki oświatowe, a danymi wynikającymi z dokumentów źródłowych Powiat [...] otrzymał część oświatową subwencji ogólnej zawyżoną o kwotę 3 913 993,64 zł (Wynik kontroli z dnia [...] października 2012 r. Nr [...]). Podkreślenia wymaga, że ww. Wynik kontroli został sporządzony na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 41 poz. 214 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2010, o której Powiat [...] został powiadomiony pismem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], wynosiła 25 921 654 zł. Jednocześnie w Wyniku kontroli sporządzonym przez UKS w S. zawarto informację, że ostatecznie, po przekazaniu przez Ministra Finansów (pismo z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]) dodatkowo kwoty 69 506 zł, część oświatowa subwencji ogólnej na 2010 r. wyniosła 25 991 160 zł (str. 7). Ustalona zaskarżoną decyzją kwota 1 903 269 zł, stanowi różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał Powiat [...] na rok 2010, a kwotą ustaloną w niniejszym postępowaniu. Zasadnicze zatem znaczenie dla sprawy ma ustalenie jaką kwotę części oświatowej subwencji ogólnej otrzymał Powiat [...] na rok 2010. Sąd wskazuje, że organ nie odniósł się do tej rozbieżności. Algorytm podziału ww. subwencji na 2010 r. szczegółowo określał załącznik do rozporządzenia MEN z dnia 22 grudnia 2009 r. W zbiorach danych systemu informacji oświatowej zawarte są m. in. informacje o liczbie uczniów oraz o specjalnych potrzebach edukacyjnych wynikających z orzeczeń wydanych przez publiczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z przepisami rozporządzenia MEN z dnia 22 grudnia 2009 r. uczniom wykazanym w SIO przysługuje m.in. kwota bazowa części oświatowej według finansowego standardu A podziału części oświatowej na realizację zadań szkolnych – SOA oraz kwota uzupełniająca części oświatowej wg wag P zwiększających finansowy standard A na realizację zadań szkolnych. Algorytm określony w załączniku do ww. rozporządzenia przewidywał odrębne wagi, w tym m. in. następujące wagi: P1 = 0,38 dla uczniów szkół podstawowych i gimnazjów dla dzieci i młodzieży zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5.000 mieszkańców, P2 = 1,40 dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowanych społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożonych uzależnieniem, zagrożonych niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia), P3 = 2,90 dla uczniów niewidomych i słabowidzących, z niepełnosprawnością ruchową, z zaburzeniami psychicznymi – wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty), P4 = 3,60 dla uczniów niesłyszących i słabosłyszących, z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia), P5 = 9,50 dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizujących obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych w szkołach podstawowych i gimnazjach, dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz z autyzmem (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia), P26 = 0,04 dla uczniów gimnazjów dla dzieci i młodzieży, P34 = 11, 000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, P40=0,030 dla placówek realizujących zadania pozaszkolne, w tym umożliwiających realizację obowiązku nauki w formach pozaszkolnych, według rzeczywistej liczby uczniów w szkołach zlokalizowanych na terenie i-tego powiatu i prowadzonych lub dotowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Pismem z dnia [...] września 2014 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej, odwołując się do ww. Wyniku kontroli UKS, poinformowało Ministra Finansów o uzyskaniu przez ww. Powiat nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 w wysokości 3 938 139 zł w wyniku zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 902,3336. Jak wskazano w piśmie różnica między kwotą zawyżenia skalkulowaną przez UKS, a kwotą skalkulowaną przez MEN wynika z nieuwzględnienia przez UKS zmniejszenia o 14 liczby uczniów przy wadze P1 i P40 w związku z błędem w zakresie liczby uczniów w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w T. Stanowisko to zostało podtrzymane w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. Minister Finansów zobowiązał Powiat [...] do zwrotu kwoty 3 938 139 zł z tytułu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 decyzją z [...] listopada 2014 r. W toku postępowania odwoławczego kolejnymi pismami MEN korygowało ww. kwotę wskazując: - w piśmie z dnia [...] października 2015 r., że kwota korekty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010, po uwzględnieniu dostarczonych orzeczeń wychowanków Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego Nr [...] w P., wyniesie 2 146 164 zł w wyniku zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 491,7439; - w piśmie z [...] grudnia 2016 r., że kwota korekty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 wyniesie: w wariancie I uwzględniającym w kalkulacji kwoty zawyżenia subwencji oświatowej 14 nieletnich - według stanu na dzień [...] września 2009 r. - skierowanych, ale jeszcze nieprzebywających w ośrodku - 1 943 198,63 w wyniku zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 445,2391, w wariancie II nieuwzględniającym tych nieletnich w kalkulacji zawyżenia - 1 190 864,32 zł w wyniku zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 272,8591, - w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r., że kwota korekty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 wyniesie 1 255 982 zł w wyniku zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 287,7793. W kalkulacji uwzględniono obniżenie wskaźnika korygującego Di z 0,9638256816 do 0,9630569898 na skutek zawyżenia liczby uczniów szkół podstawowych i gimnazjów położonych na terenach wiejskich i w miastach do 5000 mieszkańców, przeliczanych dodatkowo wagą P1. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Finansów uwzględnił przy wyliczeniu kwoty nienależnie uzyskanej przez Powiat oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. wynik kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej S. oraz przywołane powyżej wyjaśnienia Ministra Edukacji Narodowej. Jednakże należy wskazać, że w piśmie z [...] stycznia 2018 r. MEN stwierdziło, że kwota korekty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 wyniesie 1 255 982 zł w wyniku zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 287,7793, co zasadniczo odbiega od ostatecznego ustalenia Ministra Finansów zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazującego na zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych o 436,0901 i kwotę zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 na kwotę 1 903 269 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że różnica pomiędzy wyliczeniami Urzędu Kontroli Skarbowej w S. (3 913 993,64 zł), kalkulacją Ministerstwa Edukacji Narodowej, zawyżonej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 (pisma z dnia [...] września 2014 r. 3938.13921, z dnia [...] października 2015 r. — 2 146 164 zł, z dnia [...] grudnia 2016 r. 1 943 198,63 zł (wariant I) i 1 190 864,32 zł (wariant II) oraz z dnia [...] stycznia 2018 r. 1 255 982 zł), a wyliczeniami, powstałymi w wyniku przeprowadzonego postępowania (1 903 269 zł) spowodowana jest: - uznaniem niektórych uczniów Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w P. posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień [...] września 2009 r., jako uczniów z niepełnosprawnościami w tym z niepełnosprawnością sprzężoną, - zmianą wartości wskaźnika korygującego Di dla Powiatu [...] (z 0,9638256816 na 0,9630569898) na skutek obniżenia liczby uczniów ogółem w szkołach oraz liczby uczniów szkół zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5 000 mieszkańców w Powiecie [...]. Zwraca uwagę skala rozbieżności między kwotą zawyżenia części oświatowej subwencji ogólnej na 2010 r. ustaloną w ww. Wyniku kontroli, kwotą ustaloną przez Ministra Edukacji Narodowej, a następnie przez Ministra Finansów. Jednocześnie Minister Finansów nie wskazał, pomimo rozbieżności w materiale dowodowym, które wyliczenia w zakresie zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych zawarte we wskazanych wyżej dokumentach uznaje za prawidłowe, a które podważa. Minister Edukacji Narodowej, na etapie kontrolowanego postępowania, zmieniał kilkakrotnie stanowisko w spornej kwestii, które zostało w części zaakceptowane przez Ministra Finansów w zaskarżonej decyzji, a w części - bez wskazania przyczyn na gruncie zebranego materiału dowodowego - nieuwzględnione. Nie wskazano również, które dowody organ uwzględnił, a którym dowodom przedstawionym przez Skarżącą w toku postępowania organ odmówił wiarygodności. W skardze Powiat szczegółowo odnosi się do ustaleń organów, kwestionując zasadność poczynionych ustaleń i wskazując na nazwiska konkretnych uczniów, którzy zdaniem Skarżącego zostali wykazani prawidłowo. W tym zakresie, co do wysokości przyjętej przez organ nienależnie uzyskanej przez Powiat oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r., zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Ministra Finansów wydana została z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., które zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Minister Finansów naruszył ponadto art. 80 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz art. 107 § 3 K.p.a. nakazujący by uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi samodzielną podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego Sąd stwierdza, że z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na niedostateczne ustalenie stanu faktycznego, zarzuty te są przedwczesne. Merytoryczne rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego będzie możliwe jedynie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Ponownie rozpatrując wniosek Powiatu o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § K.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, jaka jest wysokość kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r., otrzymanej nienależnie przez Powiat [...]. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p. p. s. a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.