V SA/Wa 2141/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Robert Żukowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy Uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi wniesionej przez E. B. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznego z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. E. B. zwrócił się z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy wraz z ustawowymi odsetkami za okres od stycznia do marca 1999 r. Wniosek swój uzasadnił faktem, iż od [...] lat nie prowadzi działalności gospodarczej oraz od tego czasu jest bezrobotnym bez prawa do zasiłku. Zainteresowany wskazał, iż jedynym dochodem jego rodziny jest dodatek mieszkaniowy w wysokości około [...] zł oraz świadczenie rodzinne w wysokości [...] zł. Ponadto oświadczył, iż w sezonie dorabia u gospodarzy, zaś w [...] roku nie składał formularza PIT z powodu braku dochodów. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił zainteresowanemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu decyzji organ rentowy podał, iż wziął pod uwagę materiał dowodowy w postaci oświadczenia płatnika o nieskorzystaniu z pomocy publicznej z dnia [...] .02.2007 r., decyzję z dnia [...] .10.2006 r. Wójta Gminy o przyznaniu stypendium socjalnego na cele edukacyjne dla [...] dzieci, decyzje z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz z [...] grudnia 2006 Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznaniu pomocy w postaci zakupu posiłków dla dzieci, decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wójta Gminy o przyznaniu dodatku mieszkaniowego oraz zaświadczenie z Urzędu Pracy o zarejestrowaniu się w Urzędzie jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla zobowiązanego i jego małżonki z dnia [...] lutego 2007 r. Jednocześnie organ stwierdził, iż wobec zobowiązanego nie zaistniały przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność, gdyż należności składkowe nie były dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym. Zakład uznał także, iż nie zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( DZ. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej jako u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1- 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Płacy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. E. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż dłużnik jest w trudnej sytuacji rodzinnej, która uniemożliwia spłacenie zaległości wobec ZUS. Zainteresowany jak i jego żona są osobami bezrobotnymi bez prawa do zasiłku. Prezes Zakładu zaznaczył, iż rodzina skarżącego składa się z czterech osób, jedno dziecko korzysta z nieodpłatnych posiłków w szkole. Skarżący otrzymuje dodatek mieszkaniowy z Urzędu Gminy [...] w wysokości [...] zł. Ponadto jest współwłaścielem nieruchomości - mieszkania o powierzchni [...] m2 w J. przy ulicy [...] , dla której nie została urządzona księga wieczysta. Organ zaznaczył również, iż wyposażenie mieszkania dłużnika nie przedstawia wartości handlowej. Ponadto wskazano, iż zobowiązany posiada samochód osobowy marki [...] o wartości około [...] zł, zaś zobowiązany i jego małżonka posiada źródła dochodów z tytułu wykonywania prac dorywczych. Prezes Zakładu podkreślił, iż w sprawie dłużnika nie zaistniały przesłanki całkowitej nieściągalności wskazując, iż istnieje możliwość odzyskania należności ZUS na drodze postępowania egzekucyjnego. Organ wskazał również, iż spłata należności choćby w niewielkich kwotach lub ratach miesięcznych nie pociągnie za sobą zbyt ciężkich skutków finansowych dla zobowiązanego. Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych E. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż błąd pracownika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych był przyczyną powstania zaległości z tytułu składek. Skarżący zaznaczył, iż wykonywane przez niego prace dorywcze w sezonie prac rolniczych nie pozwalałyby na systematyczną spłatę długu. Zainteresowany podkreślił, iż spłata długu rzutowałaby na możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto skarżący wniósł o uwzględnienie jego pism kierowanych w jego sprawie do ZUS, z dnia [...].12..2006 r.,[...].01.2007 r., [...] .02.2007 r., [...] .02.2007 r., [...] .03.2007 r. w których podawał w wątpliwość istnienie jego zadłużenia z tytułu składek. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze , bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Odnosząc się do zarzutu skarżącego zawartego w skardze, co do istnienia jego zadłużenia z tytułu składek, należy wskazać, iż złożenie wniosku przez stronę o umorzenie powstałego zadłużenia z tytułu składek wino nastąpić wówczas, gdy się zgadza z kwotą zadłużenia, a jedynie ze względów finansowych nie jest w stanie jej pokryć. Dlatego też przy ocenie prawnej zaskarżonej decyzji nie mogły mieć żadnego znaczenia podniesione w skardze okoliczności związane z istnieniem zadłużenia z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych. Decyzje co do ustalenia wysokości zobowiązań z tytułu zaległych składek podlegają stosownej kontroli sądu powszechnego. Oceniając treśc zaskarżonej decyzji należy wskazać, iż z jej uzasadnienia, a w szczególności decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego zakładając, że z uznaniowego charakteru decyzji wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. Organ odmawiając umorzenia należności zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności sprawy nie uzasadniają zastosowania tej instytucji. Motywując swą decyzję organ stwierdził m.in., iż spłata należności z tytułu składek choćby w niewielkich kwotach lub ratach miesięcznych nie pociągnie za sobą zbyt ciężkich skutków finansowych wskazując, iż zobowiązany jest współwłaścicielem mieszkania własnościowego oraz posiada dochody z tytułu prac dorywczych. Prezes Zakładu w uzasadnieniu swej decyzji podając, iż wobec skarżącego nie zaistniały przesłanki świadczące o tym, że opłacenie należności składkowej pozbawiłoby jego lub osoby pozostające z nim we wspólnym gospodarstwie domowym możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, nie wyjaśnił jaka jest wysokość dochodów skarżącego z tytułu wykonywanych prac dorywczych, a tym samym całkowitego dochodu gospodarstwa domowego prowadzonego przez skarżącego. Nie dokonał też porównania uzyskiwanych dochodów skarżącego z jego wydatkami związanymi z zaspokojeniem niezbędnych potrzeb życiowych. Tym samym organ nie ocenił w sposób należyty wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając art. 7 i 77 k.p.a. Okoliczności te powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący wątpliwości, szczególnie że w przedmiotowej sprawie decyzja dotyczy elementarnych potrzeb skarżącego i jego syna - środków niezbędnych do przeżycia. Organ nie skonfrontował sytuacji materialnej skarżącego z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów, które byłyby wystarczające do pokrycia zadłużenia. Stwierdzając, iż wobec skarżącego nie zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie zaległych składek w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne organ zobowiązany był do wykazania, iż dłużnik faktycznie nie spełnia przesłanki do umorzenia zaległości z tytułu składek. W tym miejscu wymaga przypomnieć, że zgodnie z art. 77 § 1 Kpa to na organie, a nie na stronie ciąży obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Realizacja zasady prawdy materialnej, wynikającej z ww. przepisu, wymaga podjęcia przez organ działań w celu zebrania wszelkich dowodów mających znaczenie prawne. W sytuacji, gdy organ takie działania podejmie powinien dać temu wyraz w swej decyzji. Zaznaczyć należy, że uznaniowy charakter przepisu - jak już to Sąd powyżej wywodził - nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego. Fakultatywny charakter art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie usprawiedliwia więc odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz oceny materiału dowodowego. Prezes Zakładu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonując oceny interesu publicznego w kontekście ważnego interesu zobowiązanego nie udowodnił, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień wnioskodawcy. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji, Sąd przyjął, iż uzasadnienie skarżonej decyzji świadczy o tym, iż skarżone orzeczenie wydane zostało z uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygając sprawę ponownie ZUS winien więc uwzględnić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia stosownej decyzji Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., z przyczyn, które wyżej przedstawiono, należało orzec jak w sentencji wyroku.