V SA/Wa 2144/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Robert Żukowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej uchyla zaskarżoną decyzję Pismem z dnia 26 lipca 2006 r., uzupełnionym pismem z dnia 20 listopada 2006 r., J. C. wniosła o wzruszenie decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych; określanego dalej jako: "Kierownik Urzędu" z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] o pozbawieniu uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie. Wnioskodawczyni wskazała, iż w aktach osobowych Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu; określanego dalej jako: "IPN" znajdują się informacje, z treści których wynika, że jej mąż - S. C. został wysłany do pracy w organach bezpieczeństwa publicznego przez organizację niepodległościową. Zaznaczyła, iż po zwolnieniu z Milicji mąż był w dalszym ciągu obserwowany jeszcze przez 10 lat. W ocenie wnioskodawczyni, mając na względzie przytoczone przez nią okoliczności, należy uznać, iż za przywróceniem jej uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie przemawia interes społeczny i słuszny interes strony. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Kierownik Urzędu odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu wskazano, iż uprawnienia wdowy po kombatancie strona uzyskała z mocy decyzji Zarządu Wojewódzkiego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację w Warszawie z tytułu uwięzienia w hitlerowskich obozach koncentracyjnych oraz udziału w walkach zbrojnych o utrwalanie władzy ludowej zmarłego męża. W wyniku wszczętego postępowania weryfikacyjnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pozbawił stronę uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie przyznanych przez b. ZBoWiD. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2004 r. sygn. akt V SA/Wa 311/04 oddalił skargę strony na powyższą decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 427/05 odrzucił skargę kasacyjną strony na rozstrzygnięcie sądu I instancji. W ocenie organu, wniosek o uchylenie decyzji ostatecznej nie jest zasadny. Wskazano, że mąż zainteresowanej przebywał w hitlerowskim obozie w P., niemniej jednak ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, że w latach 1945-1950 był zatrudniony w organach Bezpieczeństwa Publicznego w G.. Kierownik Urzędu zaznaczył, iż do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych ma zastosowanie przepis art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust.2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371); określanej dalej jako: "ustawa o kombatantach", który stanowi, że pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby pełniące służbę lub funkcję i zatrudnione w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa, Informacji Wojskowej, a także nadzorujących je komórkach jednostek zwierzchnich związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślono, iż dokonując wykładni art. 21 ust. 2 pkt 4 lit a ustawy o kombatantach Sąd Najwyższy stwierdził, że określenie "osoba zatrudniona" oznacza również osoby zatrudnione w aparacie bezpieczeństwa publicznego w ramach stosunku pracy (uchwała 7-u sędziów SN z dnia 7 maja 1992 r. II UZP 7/91, OSNCP 1992 r. Nr 10, poz. 174). Przepis ten oceniany był następnie przez Trybunał Konstytucyjny, który w orzeczeniu z dnia 15 lutego 1994 r. sygn. K 15/93 (opublikowane w OTK ZU 1994 r., cz. I, poz. 4) interpretując pojęcie "zatrudnienia" w aparacie bezpieczeństwa publicznego, uznał, że oznacza ono pozostawanie w stosunku pracy zarówno na podstawie umowy o pracę jak też innych podstawach (mianowanie, powołanie). Kierownik Urzędu wskazał, że brak jest w aktach sprawy dowodów świadczących o tym, aby do męża zainteresowanej miała zastosowanie dyspozycja przepisu art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o kombatantach stanowiącego, że przepisów o pozbawieniu uprawnień kombatanckich nie stosuje się do osoby, która przedłoży dowody, że do wskazanych wyżej służb i organów została skierowana przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje była zwerbowana w celu udzielenia im pomocy. Organ zauważył, że akta osobowe S. C. nadesłane przez IPN były przedmiotem szczegółowej analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przed wydaniem wyroku z dnia 13 grudnia 2004 r. Również notatka z akt osobowych męża skarżącej, na którą powołuje się strona w piśmie z dnia 20 listopada 2006 r. była analizowana przez WSA, który stwierdził, że w świetle pozostałych dokumentów związanych z pełnieniem przez S. C. służby w strukturach bezpieczeństwa publicznego brak jest dostatecznych dowodów istnienia przesłanek, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy. Organ podkreślił, iż uprawnienia wdowy po kombatancie są uprawnieniami nie samoistnymi, ale pochodnym, a ich nabycie jest uzależnione od tego, czy pierwotnie uprawniony zachowałby je, gdyby żył. Kierownik Urzędu zaznaczył, iż ponad wszelką wątpliwość należy stwierdzić, że gdyby mąż strony żył zostałby pozbawiony przysługujących mu z mocy orzeczenia ZBoWiD uprawnień kombatanckich, to zaś w konsekwencji powoduje, iż wdowie nie przysługują uprawnienia określone w art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach. W następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy ww. decyzję własną z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu zaznaczono, iż strona nie wykazała, że za uchyleniem bądź zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub jej ważny interes. Wskazano, iż powoływanie się przez stronę na jej słuszny interes nie może prowadzić do obchodzenia prawa polegającego na przyznaniu zainteresowanej osobie uprawnień kombatanckich w sytuacji, gdy okoliczności stanowiące podstawę żądania nie zostały w należyty sposób udokumentowane. Podkreślono, iż w niniejszej sprawie po ustaleniu bezspornej kwestii, iż decyzja o pozbawieniu uprawnień jest decyzją ostateczną i nie tworzy prawa najistotniejszego znaczenia nabiera kwestia odnosząca się do istnienia lub nieistnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które miałyby uzasadniać i przekonywać o konieczności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. W tym zakresie organ administracji związany jest brzmieniem art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); określanej dalej jako "k.p.a.", które łącznie ustanawiają zasadę praworządności. Podkreślono, iż strona nie może oczekiwać, żeby organ administracji publicznej związany przepisami powszechnie obowiązującego prawa mógł je naruszać, bagatelizować i omijać tylko i wyłącznie po to, aby uczynić zadość przekonaniu zainteresowanego, że jego interes jako strony postępowania jest słuszny i w konfrontacji z nim, obowiązujący porządek prawny musi ustąpić. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podkreśliła, iż decyzja Kierownika Urzędu została wydana bez zbadania dokładnie wszystkich dokumentów znajdujących się w IPN. W ocenie wnioskodawczyni, uprawnienia Kierownika Urzędu w interpretowaniu dokumentów są zbyt duże przez co powodują dowolność i arbitralność w interpretowaniu dokumentów i ustalaniu faktów. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); określanej dalej jako: "p.p.s.a", w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Wyjaśnić również należy, że, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma charakter szczególny wobec reguł przyjmowanych w postępowaniu karnym czy cywilnym. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym - w najszerszym możliwym zakresie - dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje intencje, jak też określić sytuacje, w których będzie realizować wynikające z decyzji prawa i obowiązki (por. G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom I i II, Zakamycze 2005). Z tak sformułowanej zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż bezspornym jest, że w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy przez Kierownika Urzędu uniemożliwiono wnioskodawczyni wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżąca w piśmie z dnia 25 kwietnia 2007 r. wniosła o umożliwienie osobistego złożenia wyjaśnień, które zostały pominięte w trakcie rozpoznawania sprawy w trybie zwykłym, a które, w ocenie skarżącej, są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (k. 160 akt adm.). W tym kontekście podkreślenia wymaga, iż przepis art. 10 § 1 k.p.a. jest jednoznaczny, zaś odstępstwa od zasady w nim wyrażonej zostały wymienione w art. 10 § 2 i 3 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, iż wykonanie obowiązków określonych w art. 10 § 1 k.p.a. nie jest pozbawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13). Również sytuacja, w której organ odwoławczy nie uzupełnia postępowania dowodowego nie zwalnia go od wykonania obowiązków określonych w art. 10 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest zatem pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, wyznaczając na dokonanie tych czynności stosowny termin. Konsekwencją powyższego jest obowiązek wstrzymania się organu od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt V SA 316/00, niepublikowany). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia skodyfikowanej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że Kierownik Urzędu pouczył stronę o przysługującym jej prawie. Naruszenie prawa strony czynnego udziału strony w postępowaniu oraz prawa do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, w sytuacji gdy wnioskodawczyni złożyła wniosek o umożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, uprawnia do uchylenia decyzji wydanej przez organ administracji. Należało zatem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, orzec jak w sentencji wyroku. Mając na względzie, iż zaskarżona decyzja pozbawiona jest cechy wykonalności, Sąd nie orzekł w kwestii wstrzymania jej wykonania.