V SA/Wa 215/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Asesor sądowy WSA - Tomasz Grzybowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą we W. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, jak też poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w części dotyczącej okresu sierpnia 2016 r., 2) zasądza na rzecz [...] S.A. z siedzibą we W. od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych kwotę 15038 (słownie: piętnaście tysięcy trzydzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 29 października 2020 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych utrzymał w mocy swoją decyzję z 21 listopada 2019 r., nakazującą [...] S.A. z siedzibą we W., zwrot środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej PFRON) przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, w zakresie poszczególnych okresów sprawozdawczych od marca 2016 r. do lutego 2018 r., a ponadto uchylił decyzję pierwszo-instancyjną w części dotyczącej okresów czerwiec-lipiec 2014 r. i w tym zakresie – biorąc pod uwagę przedawnienie należności – umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Jako podstawę prawną ww. rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa) w zw. z art. 45 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 426 ze zm., dalej ustawa o rehabilitacji). Jak wywiedziono w motywach decyzji, obowiązującym płatnika terminem płatności składek, stosownie do art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych), jest termin do 15- tego każdego m-ca za miesiąc ubiegły. Organ ustalił w tym kontekście, że z miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych INF-D-P wynika, iż wynagrodzenie płacone jest w miesiącu następującym po miesiącu, za który pracownik pobiera wynagrodzenie. Wobec powyższego wnioskowi Wn-D za okres: czerwiec 2014 r. odpowiada deklaracja ZUS za okres: lipiec 2014 r. i analogicznie dla pozostałych okresów. Natomiast z informacji przekazanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wynika, że na koncie płatnika za okres objęty postępowaniem zaewidencjonowano wpłaty, które zostały dokonane z uchybieniem ww. terminów, przekraczającym 14 dni (szczegółowe zestawienie wpłat dokonanych z naruszeniem terminu por. s. 44-46 zaskarżonej decyzji). Zdaniem organu wskazaną informację o terminach wpłat należności z tytułu składek należy utożsamić ze stanem widniejącym na koncie każdego ubezpieczonego zgłoszonego w danym okresie, w tym również ze stanem widniejącym na koncie ubezpieczonych posiadających orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Stosownie natomiast do art. 26a ust. 1a[1] pkt 3 ustawy o rehabilitacji, miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego nie przysługuje, jeśli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, przekraczającym 14 dni. W rozpoznawanej sprawie nie budzi zdaniem organu wątpliwości, że w stosunku do strony zachodzi przesłanka wynikająca z ww. przepisu, która powoduje, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych za wskazane na wstępie okresy zostało pobrane nienależnie. Od powyższej decyzji strona złożyła skargę, kwestionując to rozstrzygnięcie w części, tj. w zakresie, w jakim odnosi się do nakazania spółce zwrotu środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy: sierpień 2016 r. W skardze zawarto wniosek o uchylenie w zaskarżonym zakresie decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 29 października 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu z 21 listopada 2019 r., a także o umorzenie w zaskarżonym zakresie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Ponadto złożono wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jako podstawy ww. wniosków spółka wskazała zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj. 1) rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez rozpoznanie sprawy nierzetelnie i jednostronnie, bez uwzględnienia stanowiska skarżącej (naruszenie zasady prawdy obiektywnej), 2) rażące naruszenie art. 11 oraz art. 140 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 Kpa poprzez zaniechanie w treści uzasadniania zaskarżonej decyzji wyczerpującego i przekonywującego wskazania oraz wyjaśnienia nieuwzględnienia przez organ argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, w tym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących konieczności uwzględnienia zawartego z ZUS układu ratalnego, 3) rażące naruszenie art. 8 Kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa wskutek wydania niejasnej, jednostronnej i niewystarczająco uzasadnionej decyzji (stosowanie do podniesionych powyżej zarzutów), 4) naruszenie art. 26a ust. 11 pkt 1 w zw. z art. 26a ust. 1a[1] pkt 3 ustawy o rehabilitacji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nakazanie skarżącej zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy: sierpień 2016 r. w związku z uznaniem, że skarżąca dopuściła się uchybienia terminom płatności kosztów płacy w sytuacji, gdy zawarła z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych umowę o rozłożenie na raty należności z tytułu składek za ww. okres, podczas gdy wykładnia systemowa art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych prowadzi do przyjęcia, że skoro ustawodawca dopuścił spłatę zaległości z tytułu składek w terminach ustalonych przez ZUS w umowie ratalnej, to tym samym kwota zaległości nie jest wymagalna przed nadejściem umówionych terminów, natomiast staje się wymagalna dopiero w sytuacji, gdy dłużnik nie spłaci rat w terminach ustalonych przez ZUS, 5) naruszenie art. 29 ust. 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że rozłożenie zaległości z tytułu składek na raty oznacza, że nie zostały one zapłacone w terminie, nawet jeśli płatnik terminowo i w całości realizuje układ z ZUS, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że rozłożenie zaległych składek na raty powoduje, iż termin ich spłaty ulega wydłużeniu do dnia określonego w układzie o rozłożenie na raty, a zawarcie takiego układu konwaliduje wcześniejsze naruszenie terminów ustawowych. Uzasadniając skargę strona wywiodła, że w przypadku rozłożenia na raty spłaty składek terminem płatności jest dzień, w którym zgodnie z harmonogramem spłaty powinna nastąpić zapłata poszczególnych rat, a dopiero w przypadku niedotrzymania wskazanego w umowie terminu, następuje przywrócenie ustawowego terminu płatności, przewidzianego w art. 47 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W związku z tym kwestia poniesienia w pełnej wysokości kosztów płacy zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych powinna być oceniana z uwzględnieniem zawarcia przez skarżącą umowy z ZUS. Niezależnie od powyższego wskazano, że za koszty kwalifikowalne uznaje się koszty płacy w danym okresie zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego. Tym samym, wbrew stanowisku PFRON wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, przepisy dotyczące dofinansowania osób niepełnosprawnych jednoznacznie wiążą koszty płacy z zatrudnieniem konkretnego pracownika niepełnosprawnego, a nie wszystkich pracowników, w tym pracowników pełnosprawnych. Tym samym nieterminowe pokrywanie przez pracodawców miesięcznych kosztów płacy, o których mowa w art. 26a ust. 1a[1] pkt 3 ustawy o rehabilitacji, odnosi się wyłącznie do kosztów płacy pracownika niepełnosprawnego, a nie pracowników ogółem. Dlatego PFRON badając, czy wystąpiła ww. przesłanka powinien był ustalić, czy strona poniosła koszty płacy pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów. PFRON takiego ustalenia w sprawie jednak nie dokonał i nie przedstawił w zaskarżonej decyzji, czym naruszył art. 7 i art. 77 w zw. z art. 11 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sprawę skierowano na posiedzenie niejawne, w trybie art. 15zzs[4] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszym rzędzie odnotować należy, w nawiązaniu do wywodu odpowiedzi na skargę sugerującego konieczność odrzucenia skargi (s. 5), że rozpoznawany środek zaskarżenia spełnia wszystkie warunki formalne, umożliwiające ocenę sprawy co do istoty. W szczególności Sąd nie podziela zapatrywania, że pełnomocnictwo procesowe do zastępowania strony przed sądem administracyjnym, podpisane podpisem kwalifikowanym jest skuteczne tylko wtedy, gdy zostanie przesłane na skrzynkę elektroniczną organu. Pomijając w tym miejscu wadliwość dalej idącej tezy organu, że nieskuteczność udzielenia pełnomocnictwa jest równoznaczna z niezłożeniem skargi w terminie (non sequitur), wskazać należy, że żaden przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej Ppsa) nie wyklucza złożenia w postępowaniu sądowo-administracyjnym pełnomocnictwa opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym w formie wydruku, z dołączonym nośnikiem danych zawierającym jego cyfrową wersję, jak to uczyniono w sprawie niniejszej (por. k. 31-41 akt sąd.). W szczególności nie sposób wywieść powyższego z treści art. 37-37a ww. ustawy. Powołanie w tym kontekście norm odnoszących się do składania pełnomocnictw w trybie uregulowanym w dziale IV Ordynacji podatkowej jest niezrozumiałe. Przechodząc zaś do meritum, w punkcie wyjścia należy zwrócić uwagę na historię interpretacyjną art. 26a ust. 1a[1] pkt 3 ustawy o rehabilitacji; sądy administracyjne obu instancji prezentują w szczególności stanowisko, że skoro dofinansowanie jest przyznawane wyłącznie do wynagrodzeń wypłacanych pracownikom niepełnosprawnym, to przez "koszty płac", o których mowa w art. 26a ust. 1a[1] pkt 3 ustawy o rehabilitacji należy rozumieć wynagrodzenie (i jego pochodne) wypłacane pracownikom niepełnosprawnym. Zatem organ badając spełnienie przez pracodawcę wymogu określonego w ww. przepisie powinien co do zasady dokonać ustaleń na okoliczność terminowości poniesienia kosztów płacy w odniesieniu do konkretnego pracownika niepełnosprawnego w danym okresie, nie zaś co do zbiorczej (ogólnej) nieterminowości (por. np. wyrok NSA ws. o sygn. I GSK 1342/20, CBOSA) ; innymi słowy, tylko koszty płacy związane z zatrudnianiem pracownika niepełnosprawnego, mają być w świetle ww. przepisu terminowo ponoszone przez pracodawcę, jako beneficjenta wsparcia (por. np. wyrok NSA ws. o sygn. I GSK 354/20, CBOSA). Podkreślić należy, że jest to wykładnia korespondująca z prezentowaną w złożonej skardze (s. 6). Przy tym chodzi tu o faktyczne (rzeczywiste) poniesienie składek, czyli ich opłacenie przez pracodawcę, nie zaś o ich rozliczenie czy zaksięgowanie przez ZUS; decydujące znaczenie dla wykazania przez organ ziszczenia się hipotezy art. 26a ust. 1a[1] pkt 3 ustawy o rehabilitacji, powinno mieć ustalenie, w jakiej dacie pracodawca poniósł (opłacił) należne za dany miesiąc składki w odniesieniu do poszczególnych pracowników niepełnosprawnych (por. np. wyrok tut. Sądu o sygn. V SA/Wa 2109/19, CBOSA). Skład orzekający podziela powyższe poglądy i przyjmuje jako własne. Przy tym w realiach procesowych niniejszej sprawy nie jest celowe przytaczanie in extenso argumentów przedstawionych m.in. w ww. orzeczeniach, a wspierających uwzględnioną w tej sprawie ocenę. Obie strony reprezentowane są w niniejszym sporze przez profesjonalnych pełnomocników, stąd też poprzestać należy na odesłaniu do treści ww. przykładowo orzeczeń (jak też z nimi korespondujących), publikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Trzeba natomiast wskazać w tym miejscu na konsekwencje prawne przyjęcia przywołanej interpretacji art. 26a ust. 1a[1] pkt 3 ustawy o rehabilitacji na gruncie przedmiotowej sprawy. Przede wszystkim, w ocenie składu orzekającego, na gruncie powyższego zapatrywania organ dokonał błędnej wykładni art. 26a ust. 1a[1] pkt 3 ustawy o rehabilitacji prezentując stanowisko, zgodnie z którym "skoro na koncie płatnika ... zaewidencjonowano wpłaty, które zostały dokonane z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni, to informację tę należy utożsamić ze stanem widniejącym na koncie każdego ubezpieczonego zgłoszonego w danym okresie, w tym również ze stanem widniejącym na koncie ubezpieczonych posiadających orzeczenie o stopniu niepełnosprawności" (s. 52 zaskarżonej decyzji). Jednocześnie uchybiono w powyższy sposób normom prawno-procesowym, regulującym standardy dowodowe i wymogi treściowe decyzji (tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa). Nieprawidłowe rozumienie ww. przepisu ustawy o rehabilitacji (błędna interpretacja zakresu zastosowania, tj. przesłanki wykluczającej dofinansowanie) skutkowało więc po pierwsze wadliwymi ustaleniami faktycznymi, uchybiającymi ww. przepisom postępowania, a w rezultacie po drugie, błędnym zastosowaniem dyspozycji wskazanego unormowania (tj. stwierdzeniem, że dofinansowanie nie przysługuje). Z treści decyzji nie wynika bowiem w istocie, aby organ zbadał, czy strona poniosła w spornym okresie sprawozdawczym koszty płacy pracowników niepełnosprawnych z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. W uzasadnieniu decyzji zawarto nie tyle ocenę terminowego poniesienia przez pracodawcę miesięcznych kosztów składek za pracowników niepełnosprawnych, ile analizę kwestii terminowości ponoszenia kosztów płacy przez stronę w ogólności. Ten stan rzeczy znajduje odzwierciedlenie zarówno w treści decyzji wydanych w obu instancjach, jak też w materiale dowodowym sprawy, a to w szczególności w korespondencji organu z ZUS, który w wyjaśnieniach z 26 września 2018 r., 15 lutego 2019 r. oraz 17 kwietnia 2019 r., udzielił informacji nt. konta płatnika, tj. "o datach wpłat składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, jak też FPiFGŚP" (por. k. 46 i n., 75 i n., 111 i n. akt adm.; s. 2, 44 i n., 53 zaskarżonej decyzji, jak też s. 4 i n., 39 i n., 45 i n. decyzji pierwszo-instancyjnej), nie zaś w odniesieniu do kont pracowników niepełnosprawnych. Organ uznał w związku z powyższym, że stan rozliczenia na koncie płatnika niejako automatycznie, w każdym przypadku przekłada się na stan indywidualnych kont ubezpieczonych (włączając w to pracowników niepełnosprawnych). Tym samym oparł się na domniemaniu faktycznym, które w okolicznościach sprawy nie znajduje dostatecznych podstaw w materiale dowodowym sprawy. Organ nie przedstawia bowiem dowodów, z których wynikałoby, że koszty płacy za osoby niepełnosprawne zostały poniesione po wymaganym terminie (innego aniżeli informacja o rozliczeniu należności płatnika, która jak wywiedziono, per se nie spełnia wspomnianego warunku); innymi słowy brak jest dowodu, z którego wynikałoby ustalenie o niedopłacie, bądź nieterminowym uiszczeniu składek za sporny okres na indywidualnym koncie ZUS niepełnosprawnych ubezpieczonych (por. np. ww. wyrok NSA ws. o sygn. I GSK 354/20, CBOSA; wyrok tut. Sądu ws. o sygn. V SA/Wa 1591/18). Skład orzekający nie podziela natomiast stanowiska strony odnośnie do konieczności uwzględnienia w realiach sprawy układu ratalnego z ZUS (s. 4-5 skargi). Należy w tym względzie zauważyć, że odosobnione jest stanowisko przedstawione w powołanym przez spółkę wyroku tut. Sądu o sygn. V SA/Wa 480/17 (niepr., CBOSA), zgodnie z którym zawarcie układu ratalnego na podstawie art 29 ust. 1a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. rozłożenie zaległych składek na raty powoduje, iż wydłużeniu ulega termin ich spłaty, do dnia określonego w umowie o rozłożenie na raty, co konwaliduje wcześniejsze naruszenie terminów ustawowych. Zdaniem Sądu w niniejszym składzie trafny jest natomiast pogląd wyrażony m.in. w wyrokach tut. Sądu o sygn. V SA/Wa 1372/19 (prawomocny), czy V SA/Wa 1639/19 (niepr.) (CBOSA), że przy ustaleniu, czy koszty płacy zostały poniesione przez stronę w terminie – w świetle art. 26a ust. 1a[1] pkt 3 ustawy o rehabilitacji – należy mieć na względzie terminy wynikające z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a nie terminy jakie wynikają z umowy o rozłożenie na raty należności z tytułu składek. Należność objęta układem ratalnym dotyczy bowiem świadczenia, które nie zostało opłacone przez płatnika w terminie. Ponadto rozłożenie zaległości na raty nie ma takiego skutku, że zaległość przestaje istnieć, a jedynie zawieszona zostaje możliwość jej egzekwowania przez ZUS przed upływem terminów poszczególnych rat, określonych w umowie zawartej z Zakładem. Zgodzić się zatem należy z organem, że układ ratalny nie modyfikuje zakresu zastosowania ww. przesłanki wykluczającej dofinansowanie (s. 58 spornej decyzji). W konkluzji przyjąć należy, że Prezes PFRON dopuścił się zarówno naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, jak również błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 26a ust. 1a[1] pkt 3 ustawy o rehabilitacji, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia te polegały w szczególności na braku ustalenia, czy na indywidualnym koncie zatrudnionych przez stronę osób niepełnosprawnych widniały za kwestionowany okres (sierpień 2016 r.) informacje o niedopłacie, a ponadto, czy ewentualna niedopłata wynikała z nieterminowego uregulowania należności za ten okres, rozumianego jako ich opłacenie przez pracodawcę. Mając powyższe na względzie orzeczono o uchyleniu decyzji wydanych przez organ w obu instancjach, we wnioskowanym przez stronę zakresie, tj. w odniesieniu do okresu sprawozdawczego sierpnia 2016 r., stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 Ppsa. Natomiast organ rozpatrujący ponownie sprawę weźmie pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną, tj. wykładnię art. 26a ust. 1a[1] pkt 3 ustawy o rehabilitacji i jej konsekwencje dla zakresu ustaleń faktycznych dokonywanych w sprawie. Zadaniem organu będzie wobec tego jednoznaczne ustalenie i przedstawienie w decyzji, skąd pojawiły się niedopłaty na indywidulanych kontach pracowników niepełnosprawnych, tj. czy wynikały one z poniesienia miesięcznych kosztów płacy z uchybieniem stosownych terminów (zob. ww. wyrok tut. Sądu ws. o sygn. V SA/Wa 1591/18). Innymi słowy, organ przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające, które pozwoli na ustalenie stanu faktycznego w zakresie wpłat dokonanych przez spółkę na konta pracowników niepełnosprawnych zgłoszonych do dofinansowania, z uwzględnieniem dat poniesienia wskazanych kosztów przez pracodawcę. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 oraz art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).