V SA/Wa 2154/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – sędzia WSA - Mirosława Pindelska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. T. Sp. jawna J. G. i S. G. w S. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie częściowej odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; postanawia: - odrzucić skargę. Wnioskiem z 9 grudnia 2009 r. P. T. Sp. jawna J.G. i S. G. w S. złożyła w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Pismem z [...] kwietnia 2010 r., doręczonym skarżącej 4 maja 2010r., organ poinformował stronę o przyznaniu pomocy i przekazał w załączeniu projekt umowy cywilnoprawnej dotyczącej udzielenia pomocy finansowej. Jednocześnie poinformowano skarżącą, iż zaproponowana umowa nie uwzględnia wszystkich kosztów inwestycyjnych zgłoszonych przez stronę wnioskującą o pomoc, gdyż nie mogą być one refinansowane przez ARiMR z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu tego pisma, a więc organ odmawia przyznania pomocy w ich zakresie. Pismem z [...] maja 2010r. pouczono skarżącą o treści § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r., wskazując, iż nie stawienie się wnioskodawcy na podpisanie umowy skutkuje odmową przyznania pomocy i w konsekwencji skarżącej przysługiwać będzie prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni. Następnie skarżąca w odpowiedzi na powyższe złożyła szereg pism polemicznych, w których nie zgodziła się z częściową odmową przyznania pomocy finansowej. Ponadto złożyła wnioski o włączenie budowy siłowni wiatrowej w zakres dofinansowania. Pismem z 15 czerwca 2010r. skarżąca ponownie została wezwana do podpisania umowy o dofinansowanie i konsekwencjach niestawienia się i nie złożenia określonych dokumentów. Następnie w dniu [...] czerwca 2010 r. została zawarta miedzy skarżącą a Agencją umowa cywilnoprawna o dofinansowanie realizacji zgłoszonego przez Stronę projektu. Pismem z 14 czerwca 2010r. skarżąca złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W następstwie powyższego pismem z [...] sierpnia 2010 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformowała skarżącą o negatywnym wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W skardze z 13 sierpnia 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. Sp. jawna J. G. i S. G. w S. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniosła o uchylenie rozstrzygnięć zawartych w pismach Agencji. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej odrzucenie ze względu m.in. na niedopuszczalność drogi sądowo-administracyjnej w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje, akty, czynności w nim wymienione. Ponadto zgodnie z § 3 tego artykułu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Rozważając sprawę należy stwierdzić – co jest niesporne, że jej źródłem jest umowa stron zawarta w związku z realizacją projektu w ramach środka 2.5 "Inwestycjie w zakresie przetwórstwa i obrotu dla Programu Operacyjnego Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Podstawę prawną stanowiło rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizacją środków objętych osią priorytetową 2 - Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013 " (Dz. U. 147, poz. 1193, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 września 2009 r. Powołane rozporządzenia wydane zostały na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ustawy z 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619). Zgodnie z art. 9 w ramach programu operacyjnego pomoc jest przyznawana jest osobie fizycznej, osobie prawnej, jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną (...), na wniosek o dofinansowanie i jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 19. (art. 9 pkt 1-3). W zakresie wnioskowanego przez skarżącą środka pomoc przyznawana jest na podstawie umowy o dofinansowanie (art. 9 pkt 4 lit. b). W myśl art. 14 ust. 4 ww. ustawy w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy lub został wyczerpany limit środków, o którym mowa w art. 8 ust. 2 lub 3 - wnioskodawcę informuje się, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy. Zgodnie z art. 14 ust. 5 cytowanej ustawy w przypadku odmowy przyznania pomocy, o której mowa w ust. 4, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła w dniu 9 grudnia 2009r. stosowny wniosek o dofinansowanie do instytucji wdrażającej działanie programu tj. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Efektem zaaprobowania wniosku przez Agencję, było podpisanie w dniu [...] czerwca 2010 r. między Agencją i skarżącą umowy określającej prawa i obowiązki stron związane z realizacją projektu. Mając powyższe na uwadze w prowadzonym postępowaniu można niewątpliwie wyróżnić dwa etapy. Pierwszy etap związany jest z przyznawaniem pomocy i zostaje wszczęty złożeniem przez stronę wniosku o przyznanie pomocy. Etap ten ma charakter quazi administracyjny. Finalizacją jego jest natomiast rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania pomocy - pozytywne lub odmowne. Ten etap ma charakter bądź administracyjny (sądowoadministracyjnym) bądź cywilnoprawny. Charakter cywilnoprawny ma umowa o dofinansowanie, natomiast administracyjnoprawny będą miały wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Tryby postępowania (administracyjnoprawny i cywilnoprawny) nigdy się ze sobą nie łączą i w związku z tym skarżąca albo korzysta z trybu cywilnoprawnego podpisując umowę o dofinansowanie, albo z administracyjnoprawnego składając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku rozstrzygnięcia pozytywnego wnioskodawca może zawrzeć umowę o dofinansowanie. Umowa ma charakter cywilnoprawny i jak do każdej umowy zastosowanie ma tu zasada swobody umów, wyrażająca się w tym konkretnym przypadku poprzez możliwość jej podpisania na wskazanych warunkach, bądź w przypadku nieakceptowania warunków na jakich ma być zawarta, skarżącemu będzie przysługiwało uprawnienie do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i następnie skargi do sądu administracyjnego. Niedopuszczalne jest natomiast podpisanie umowy, a więc zaakceptowanie jej warunków i złożenie administracyjnego środka odwoławczego. Zdaniem Sądu podpisanie umowy o dofinansowanie w całości konsumuje wniosek o dofinansowanie projektu i brak jest w związku z tym przedmiotu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Przedkładając to na niniejszą sprawę należy zauważyć, iż skoro skarżąca podpisała umowę na dofinansowanie to nie przysługują jej żadne środki administracyjne, które miałyby zmienić podpisaną umowę. Każda bowiem zmiana umowy ma charakter cywilnoprawny i wszelkie spory związane z taką umową rozstrzygane winny być na drodze sądownictwa powszechnego. Oznacza to również definitywne zamknięcie etapu postępowania, na którym służyła droga postępowania sądowo-administracyjnego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, iż nie przypadkowo § 45 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 września 2009 r. mowa jest o odmowie podpisania umowy przez wnioskodawcę, co należy rozumieć jako świadomy akt woli (w odróżnieniu od nie podpisywania umowy poprzez niedbałość i zignorowanie wyznaczonych przez organ terminów, co rozporządzenie wymienia osobno). Dlatego też w przypadku odmowy podpisania umowy, droga cywilnoprawna ulega zamknięciu i otwiera się droga administracyjnoprawna wraz ze stosownymi środki odwoławczymi. Dodatkowo należy wskazać, iż nawet gdyby uznać, iż skarżącej przysługuje droga sądowoadministracyjna, to skarga z 13 sierpnia 2010r. również podlegałaby odrzuceniu, gdyż skarżąca złożyła ją po ustawowym terminie do jej złożenia. Należy wskazać, iż aby skutecznie wnieść środek zaskarżenia, o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie art. 14 ust. 5 ustawy z 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, sięgnąć trzeba do odpowiednich regulacji p.p.s.a., określających zasady i tryb skarżenia aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., skargę w tym przypadku można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni – do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie w myśl art. 53 § 2 p.p.s.a., termin do złożenia skargi jest zachowany jeśli zostanie ona złożona do sądu w ciągu 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub jeżeli organ nie udzielił takiej odpowiedzi, w ciągu 60 dni od dnia wniesienia wezwania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż wskazany w cytowanym art. 53 § 2 p.p.s.a. termin 60 dni liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie bądź wprawdzie udzielił takiej odpowiedzi, jednakże została ona doręczona stronie już po upływie 60-dniowego terminu liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uchwale z 2 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II OPS 2/07, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż z analizy art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Analogiczne stanowisko zajął NSA w postanowieniu z 21 maja 2007 r. o sygn. akt II OSK 986/06 podnosząc, iż przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi; pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie), oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga. W niniejszej sprawie pismo ARiMR z [...] kwietnia 2010r. informujące stronę skarżącą o częściowym uwzględnieniu wniosku o dofinansowanie zostało doręczone stronie w dniu 4 maja 2010r. (karta 261 akt administracyjnych). Następnie Skarżąca wielokrotnie występowała z pismami, w których nie zgadzała się na zaproponowane warunki (pisma z 5, 6, 31 maja 2010r. oraz z 9 czerwca 2010r. i zatytułowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 15 czerwca 2010r.). W wypadku potraktowania pisma z 5 maja 2010r. jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnych pism jako jego uzupełnienia, to należy zauważyć, iż skarżąca dochowała termin 14 dniowy na wystąpienie z wezwaniem, jednakże nie dochowała terminu na wniesienie skargi, gdyż organ rozpatrzył powyższe pisma i udzielił odpowiedzi w dniu [...] sierpnia 2010r., a zatem już po upływie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Wobec tego, skarżąca winna wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Jak wynika z akt sprawy skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 13 sierpnia 2010r. (koperta – karta 80 akt sądowych), czyli po upływie omówionego powyżej terminu, który upłynął w dniu 4 lipca 2010r. Wniesienie natomiast skargi po tym terminie powoduje, że w tym przypadku aktualizuje się norma prawna zawarta w art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którą Sąd odrzuca skargę złożoną po upływie terminu do jej wniesienia. Gdyby natomiast pisma z 5 maja 2010r. nie uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to takie wezwanie skarżąca mogła złożyć najpóźniej do dnia 19 maja 2010r., a organ aby zachować termin 60 dni winien udzielić odpowiedzi i ją doręczyć do dnia 18 lipca 2010r. Mając powyższe na uwadze i związku z udzieleniem odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dopiero w dniu [...] sierpnia 2010r. należy uznać, iż wniesiona skargą z 13 sierpnia 2010r. została złożona po upływie terminu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.