V SA/Wa 2158/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska –Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... lipca 2008 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę Wnioskiem z dnia ... listopada 2007r. K. N. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. o umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych za okres .... W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że jest w bardzo trudnej sytuacji finansowej, mieszkaniowej i zdrowotnej. Wynagrodzenie za pracę w wysokości ... zł nie pozwala jej na spłatę powstałego zadłużenia wraz z odsetkami, a jej córka wymaga stałego leczenia w poradni alergologicznej, co łączy się ze stałymi wydatkami m.in. z zakupem leków. Decyzją z ... maja 2008r. nr ..., wydaną m.in. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych [tekst jednolity: Dz.U. z 2007r. nr 11, poz. 74 ze zm.], dalej: u.s.u.s. Zakład odmówił K. N. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy wraz z odsetkami w łącznej wysokości ... zł. W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności przytoczył treść przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 3a wskazanej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Oceniając sytuację majątkową K. N. Zakład ustalił, iż wnioskodawczyni osiąga dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę w kwocie ... zł brutto, korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Opieki Społecznej w O. otrzymując miesięcznie ok.... zł. Jest właścicielem nieruchomości położonych w obrębie miasta O., a prowadzona egzekucja za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. jest nadal aktualna. Z uwagi na powyższe, w ocenie Zakładu, brak jest podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia oraz podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Odnosząc się do sytuacji zdrowotnej K. N. organ podniósł, iż nie została ona uznana za osobę niezdolną do pracy, ani za osobę niepełnosprawną, w związku z czym nie można stwierdzić, że sytuacja zdrowotna skarżącej uniemożliwia podjęcie pracy zarobkowej. Wnioskodawczyni wykazała natomiast zaistnienie przesłanek świadczących o tym, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, umożliwiających dokonanie umorzenia należności w oparciu o rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r., jednakże Zakład odmówił umorzenia powyższych należności bowiem, jak podniesiono, oznaczałoby to w konsekwencji przeniesienie ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej na budżet państwa. W dalszej części uzasadnienia decyzji wyjaśniony został uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia powstałego zadłużenia. Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu decyzją z... lipca 2008r. nr ... wydaną m.in. na podstawie 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s utrzymał w mocy decyzję z dnia ... kwietnia 2008r. nr ... w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Przytoczył ponownie treść przepisu art. 28 u.s.u.s. i w tym kontekście uznał, że brak jest w sprawie podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia oraz podjęcia decyzji o umorzeniu w oparciu o powołany przepis prawa. Podkreślono ponadto otrzymywanie przez wnioskodawczynię zaliczki alimentacyjnej w kwocie ... zł oraz świadczenia rodzinnego w kwocie ... zł. Odnosząc się natomiast do zarzutu przedawnienia należności składkowych Prezes ZUS (działający w imieniu Zakładu) wyjaśnił, że znowelizowany przepis art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadził generalną zasadę, zgodnie z którą należności z tytułu składek przedawniają się po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Tym samym dochodzone należności na dzień ...01.2003r. były wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Ponowna natomiast analiza dowodów w sprawie nie przemawia, zdaniem Prezesa ZUS, za uchyleniem decyzji, zaś kierując się "interesem publicznym" odmówiono wnioskodawczyni umorzenia zaległości składkowych pomimo wykazania przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r., W skardze na powyższą decyzję K. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o jej zmianę poprzez umorzenie zobowiązań wobec ZUS-u uwzględniając przedawnienie należności z tytułu składek. Ponadto zaskarżonej decyzji z dnia ... lipca 2008r. zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia dotyczący jej faktycznej sytuacji materialnej i życiowej, a przede wszystkim sprzeczność z orzecznictwem Sądu Najwyższego wyrażonym w orzeczeniach m.in. o sygn. II UK 448/03 i II CK 374/05. W ocenie skarżącej Zakład Ubezpieczeń orzekając w sprawie nie uwzględnił argumentów dotyczących jej sytuacji materialnej, która nie pozwala na uregulowanie należności nawet w najmniejszej części. Ponadto Prezes ZUS nie uwzględnił zarzutu przedawnienia, twierdząc, że należności względem Zakładu nie uległy przedawnieniu zgodnie z prawem. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w wydanych w sprawie decyzjach. Powołując uchwalę Sądu Najwyższego z dnia 02.07.2008r. o sygn. akt II UZP 5/08 wyjaśnił, że dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu nadanym w 2002r. stosuje się do należności ze składek, które stały się wymagalne przed 01.01.2003r., jeżeli do tej daty nie przedawniły się według dotychczasowych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku strony z dnia ... listopada 2007 r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (treść tych przepisów przytoczona została w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji). Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o sus (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone." Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. W niniejszej sprawie nie stwierdzono całkowitej nieściągalności. Organ rozpoznając sprawę dwukrotnie, wyczerpująco omówił ustawowe przesłanki całkowitej nieściągalności oraz sytuację wnioskodawczyni w tym zakresie. Wyjaśnił, iż całkowita nieściągalność zachodzi m.in. wówczas, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdzi brak majątku, z którego można by prowadzić skuteczną egzekucję. W przedmiotowej sprawie powyższa przesłanka nie nastąpiła bowiem K. N. będąc zatrudnioną w "..." Sp. z o.o. osiąga stały dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę w kwocie ... zł brutto miesięcznie, a ponadto pobiera zaliczkę alimentacyjną w wysokości ... zł oraz świadczenie rodzinne w kwocie ... zł, co wynika z Kwestionariusza o możliwościach płatniczych płatnika składek z dnia ....05.2008r. (k-... akt adm.). Prawidłowo zatem ustalono na dzień wydania zaskarżonej decyzji, iż w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003r. Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Ponownie podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Oceniając sprawę pod kątem zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy podniósł, iż K. N. korzysta ze świadczeń pomocy społecznej m.in. z zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności oraz specjalnego zasiłku celowego, pobiera zaliczkę alimentacyjną wraz ze świadczeniem rodzinnym. Wykazała tym samym, iż w sprawie wystąpiły przesłanki umożliwiające umorzenie należności na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003r. jednakże w świetle koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do pozytywnego rozstrzygnięcia dla wnioskodawcy. Sąd zwraca jednak uwagę, że uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Podkreślić należy, iż rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści, ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu jest bowiem prawidłowe umotywowanie podjętego rozstrzygnięcia zgodne z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji, jako jeden z jej elementów, winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji musi jasno wskazywać motywy nieuwzględnienia wniosku Strony. Winno więc zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę, a także wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisu prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie, tak aby Strona nie miała wątpliwości co do zasadności wydanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do powyższego, Sąd zauważa, że Prezes ZUS (działający w imieniu Zakładu) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że kierując się "interesem publicznym" ZUS zobowiązany jest do prowadzenia racjonalnej gospodarki finansowej i gospodarowania Funduszem Ubezpieczeń Społecznych, w ramach gromadzenia środków, a umorzenie przypadających na jego rzecz środków może mieć bezpośredni wpływ na prawidłowe jego funkcjonowanie oraz bieżącą i terminową wypłatę przez ZUS świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Dokonując analizy sprawy zostało wykazane, iż sytuacja w której znajduje się skarżąca nie uzasadnia przyznania ochrony jej interesowi przed interesem publicznym. Odmowa ochrony interesu skarżącej jest uzasadniona potrzebą ochrony interesu innych ubezpieczonych, którzy dopełnili obowiązku zapłaty należności z tytułu składek. Organ odwoławczy wykazał zatem w zaskarżonej decyzji z dnia ... lipca 2008r. okoliczności jakie przemawiały za odmową umorzenia powstałego zadłużenia pomimo zaistnienia w sprawie przesłanek umożliwiających wydanie orzeczenia, zgodnie z żądaniem skarżącej. Tym samym rozstrzygniecie organu nie ma charakteru dowolności i zgodnie z art. 107 k.p.a. zostało w sposób wyczerpujący uzasadnione. W pełni podzielając pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008r. sygn. akt II GSK 421/07 i w tym miejscu odnosząc się do zarzutu strony zawartego w skardze, a dotyczącego zmiany decyzji poprzez umorzenie zobowiązań składkowych wobec Zakładu z uwagi na ich przedawnienie, wyjaśnić należy, że jeżeli zdaniem skarżącej nastąpiło przedawnienie należności z tytułu nieopłaconych składek, to zarzut przedawnienia może być zgłoszony wyłącznie w postępowaniu egzekucyjnym. Przedawnione zobowiązanie przestaje istnieć, nie może być egzekwowane i z tego samego powodu nie staje się przedmiotem postępowania o jego umorzenie. O tym, czy upłynął okres przedawnienia zaległych składek i na podstawie jakiego stanu prawnego, będzie mógł orzec sąd administracyjny przy skorzystaniu ze sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej obejmującej także orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Z tych wszystkich przyczyn należy przyjąć, że ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prawidłowo uznał, iż osiągany przez K. N. dochód z tytułu wynagrodzenia może być egzekwowany w trybie postępowania egzekucyjnego, biorąc ponadto pod uwagę, że do chwili obecnej tytuły wykonawcze nie zostały zrealizowane, a Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucje. Tym samym uznać należy, że w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego – Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych istotnych dowodów skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Mając na uwadze powyższe ustalenia i wnioski Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.