II GSK 421/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1051/07 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że organ odmówił umorzenia powyższych należności za okres od maja do września 2000 r. oraz odsetek za zwłokę w łącznej kwocie [...] zł uznając, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające ich umorzenie. W szczególności stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W przypadku wnioskodawczyni taka sytuacja nie zachodzi, ponieważ jej mąż posiada stałe dochody, a wiek samej strony rokuje w przyszłości możliwość poprawy sytuacji materialnej i w konsekwencji spłatę zadłużenia, nawet w formie układu ratalnego. W odwołaniu od tej decyzji - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - skarżąca podniosła zarzut przedawnienia składek podkreślając, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ulegają przedawnieniu po upływie pięciu lat od dnia, w którym stały się wymagalne. Taki sam termin przedawnienia do składek z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego przewidywał art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), a przerwanie biegu przedawnienia możliwe było wyłącznie przez podjęcie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w okresie pięciu lat od dnia wymagalności tych składek, czynności zmierzających do ich ściągnięcia. W jej sprawie organ pierwsze czynności podjął dopiero pismem z dnia 22 czerwca 2006 r. wzywającym do przedłożenia stosownych deklaracji rozliczeniowych za ten okres, a dochodzenie zaległości zaczął jeszcze później, tj. upomnieniami z dnia 15 września 2006 r., czyli blisko sześć lat po terminie wymagalności ostatniej z nich. W związku z powyższym przesłanki przerwania biegu przedawnienia nie zostały spełnione, a w stosunku do jej zaległości nadal ma zastosowanie termin pięcioletni, pomimo przedłużenia tych terminów do lat dziesięciu ustawą z dnia 12 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074) oraz ustawą z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.). Podane akty nie unormowały kwestii związanej ze stosowaniem zmienionych przepisów i należy przyjąć, że nowe regulacje mają zastosowanie tylko do zobowiązań powstałych po dniu 1 stycznia 2003 r. (składki na ubezpieczenia społeczne) i po 1 lipca 2004 r. (składki na ubezpieczenie zdrowotne). Rozpoznając sprawę w II instancji, organ podtrzymał swoje wcześniejsze argumenty dotyczące sytuacji materialnej strony. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia wyjaśnił, że stosownie do znowelizowanego przepisu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135) składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja do września 2000 r. ulegają przedawnieniu po dziesięciu latach, z możliwością zawieszenia biegu tego terminu w przypadku wdrożenia postępowania egzekucyjnego. Także składki na ubezpieczenia społeczne, które nie wygasły przed 1 stycznia 2003 r. podlegają ogólnej zasadzie dziesięcioletniego okresu przedawnienia, co wynika z faktu wejścia z dniem 1 stycznia 2003 r. ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która znowelizowała art. 24 u.s.u.s. wprowadzając generalną zasadę, zgodnie z którą należności z tytułu składek przedawniają się po upływie lat dziesięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu o konieczności rozważnego stosowania przepisów art. 28 ust. 2-3a) u.s.u.s. dotyczących umorzenia należności, ponieważ w przeciwnym razie wszystkie, nawet przejściowe trudności finansowe płatników musiałyby prowadzić do umorzenia tych składek. Nie zgodził się również ze skarżącą, że w stosunku do jej zadłużenia nie ma zastosowania przedłużony już po ich powstaniu dziesięcioletni termin przedawnienia. Podkreślił, że znowelizowany art. 24 ust. 4 u.s.u.s. ustanawiający dziesięcioletni okres przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, i który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2003 r., nie ma zastosowania do należności przedawnionych przed tym dniem. Podobne argumenty odnoszą się do składek na ubezpieczenie zdrowotne. K. P. w skardze kasacyjnej od tego wyroku zaskarżyła go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 28 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu sprzed jego nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r., art. 28 ust. 2 o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, art. 3 kodeksu cywilnego. W jej uzasadnieniu skarżąca powtórzyła, podniesiony zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i w skardze do Sądu I instancji, zarzut przedawnienia zaległych składek, zwracając uwagę, że powstały one podczas obowiązywania przepisów regulujących pięcioletni okres ich przedawnienia, a organ pierwsze czynności w celu ściągnięcia składek podjął dopiero pismem z dnia 22 czerwca 2006 r. wzywającym do przedłożenia stosownych deklaracji rozliczeniowych. Dopiero wtedy dowiedziała się o powstałym zadłużeniu i złożyła wniosek o ich umorzenie. W tej sytuacji nie zaistniały przesłanki przerwania terminu przedawnienia i dochodzone przez organ należności z tytułu tych składek należało uznać za przedawnione. Ponadto w podanych wyżej aktach prawnych nie uregulowano w sposób jednoznaczny i bezsporny zasad stosowania nowych przepisów wprowadzających dłuższy okres przedawnienia w stosunku do roszczeń powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów. W tej sytuacji należało uwzględnić jedną z podstawowych zasad prawnych wynikającej z art. 3 k.c., który jednoznacznie stwierdza, że ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że wynika to z jej brzmienia lub celu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wynikające z art. 183 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej - z wyjątkiem branej z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania - oznacza, że nie może on wyjść poza jej zakres i sformułowane zarzuty. Z braku istnienia w tej sprawie przesłanek nieważności postępowania, zasadność skargi kasacyjnej będzie oceniana wyłącznie na podstawie sformułowanych w niej zarzutów naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Według kolejności podanej w skardze kasacyjnej stanowią one, że: umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, dodatkowej opłaty i należnych zakładowi kosztów egzekucyjnych oraz opłaty prolongacyjnej (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.), należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna (art. 28 ust. 2 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym), ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że to wynika z jej brzmienia lub celu (art. 3 k.c.). Przede wszystkim należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy może być prowadzone wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie - jego zdaniem - ich uiścić. Stosownie bowiem do art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, jako należności z tytułu składek, nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Równolegle mogą więc toczyć się dwa postępowania: egzekucyjne i dotyczące umorzenia należności. Taka sytuacja wystąpiła w wyniku czynności dokonanych przez skarżącą. Otóż dnia 18 lipca 2006 r. wystąpiła ona z prośbą o umorzenie zaległych składek, a po otrzymaniu odmownej decyzji ZUS i upomnień w postępowaniu egzekucyjnym z dnia [...] września 2006 r., wniosła od nich dwa odrębne odwołania opatrzone datą 4 października 2006 r. Po uzyskaniu od skarżącej wyjaśnień, nadano dalszy bieg jej odwołaniu od decyzji odmawiającej umorzenia zaległych składek i w takim samym zakresie Sąd I instancji dokonał oceny legalności decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2006 r. Również skarga kasacyjna dotyczy zarysowanej w powyższy sposób sprawy umorzenia tych składek. Nie ma natomiast informacji o dalszych losach wspomnianego odwołania wniesionego przez skarżącą od skierowanych do niej upomnień w postępowaniu egzekucyjnym. Art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Jeżeli zdaniem skarżącej nastąpiło przedawnienie należności z tytułu nieopłaconych składek, to zarzut przedawnienia może być zgłoszony wyłącznie w postępowaniu egzekucyjnym. Przedawnione zobowiązanie przestaje istnieć, nie może być egzekwowane i z tego samego powodu nie staje się przedmiotem postępowania o jego umorzenie. O tym, czy upłynął okres przedawnienia zaległych składek i na podstawie jakiego stanu prawnego, będzie mógł orzec sąd administracyjny przy skorzystaniu ze sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej obejmującej także orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Te kwestie nie budzą wątpliwości w orzecznictwie sądowym (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 517/2004 - ONSAiWSA 2006/6/169 i wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II FSK 1480/2005 - ONSAiWSA 2007/6/1/129). Inny natomiast tryb postępowania jest określany w art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 40 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), gdzie ustalenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie dokonuje się w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Wskazany przez skarżącą wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2005 r. sygn. akt I UK 232/2004 dotyczył ustalenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników w sytuacji, gdy z powodu przedawnienia nie było dopuszczalne obciążenie nimi ubezpieczonych. W rozpoznawanej sprawie nie chodziło, jak przy ubezpieczeniu społecznym rolników, o ustalenie w drodze decyzji wysokości nieopłaconych składek na ubezpieczenie, lecz o ich umorzenie, stąd niedopuszczalne jest posłużenie się takimi rozwiązaniami. Biorąc pod uwagę brak związania Sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), w motywach wyroku znalazły się wywody i oceny dotyczące sytuacji materialnej skarżącej na tle przesłanek określonych w art. 28 ust. 2-3a) u.s.u.s., choć w skardze ograniczono się do podniesienia zarzutu przedawnienia nieopłaconych składek jako podstawy ich umorzenia. W świetle art. 183 p.p.s.a. przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej nie było natomiast możliwe wyjście poza jej granice ze względu na to, że skarżąca w ogóle nie nawiązała do swojej sytuacji materialnej i ograniczyła się wyłącznie od sformułowania zarzutu przedawnienia tego zobowiązania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.