V SA/Wa 2176/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi W.O.R.D. w E. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę Przedmiotem skargi z [...] 2012 r. wniesionej przez Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w E., zwany dalej również: skarżącym, jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...]z [...] sierpnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] maja 2012 r. odmawiającą wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc [...] 2012 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za [...] maja2012 r. r. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i dokonanie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za [...] 2012 r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 25a -25d, art. 26, art. 26a oraz art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2011 Nr 127, poz. 721), dalej zwana również “ustawą o rehabilitacji". Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej zwana również "ustawą o finansach publicznych". Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: dochody publiczne; środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: ze sprzedaży papierów wartościowych, z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, z otrzymanych pożyczek i kredytów, z innych operacji finansowych; przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych, jako inna samorządowa osoba prawna utworzona na podstawie odrębnej ustawy w celu wykonywania zadań publicznych należy do sektora finansów publicznych, a więc jest jednostką sektora finansów publicznych. Z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych wynika, iż wszelkie dochody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł stanowią środki publiczne. Organ podkreślił również, iż co do zasady wszelkie środki jakimi dysponują jednostki sektora finansów publicznych są środkami publicznymi i nie jest możliwa sytuacja, w której jednostka taka finansuje wynagrodzenia zatrudnianych przez nią pracowników ze środków innych niż publiczne. Konkludują Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że środki na wynagrodzenia pochodzące m.in. ze sprzedaży usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych są środkami publicznymi i podlegają wyłączeniu zawartemu w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uzupełnionej z dnia [...] 2012 r. Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w E., wniósł o uchylenie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. i o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o rehabilitacji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnie prowadzące do przyjęcia, że skarżący nie jest uprawniony do otrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych za [...] 2012 r. Skarżący w szczególności zarzucił naruszenie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że zwrot "finansowanie ze środków publicznych" użyty w tym przepisie należy rozumieć wąsko jako jedynie pochodzenie środków publicznych zdefiniowanych w art. 5 ustawy o finansach publicznych. Rozwijając zarzuty postawione w skardze skarżący wyjaśnił, iż w jego ocenie nie ma żadnych podstaw prawnych do zawężania zwrotu finansowania ze środków publicznych do prostego zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o finansach publicznych, poprzez jedynie zdefiniowanie zwrotu środków publicznych. Żaden przepis ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie odsyła do stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych, zaś art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nakazuje stosowanie wprost jedynie Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeksu cywilnego i Kodeksu pracy. Dalej skarżący zaznaczył, iż żaden przepis ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ani też wdrażanych aktów Unii Europejskiej nie wyłącza kręgu pracodawców uprawnionych do dofinansowania wynagrodzeń osób niepełnosprawnych oraz refundacji składek na ubezpieczenie społeczne – pracodawców należących do sektora finansów publicznych. Konkludując skarżący oświadczył, iż jego zdaniem spełnia wszelkie warunki określone w przepisie art. 26 a ust. 1 ustawy o rehabilitacji wobec czego brak jest podstaw prawnych do odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, które miało wpływ na wynik sprawy, nie naruszyły również przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 116 § 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) skarżący jest samorządową wojewódzką osobą prawną utworzoną przez sejmik województwa po uzgodnieniem z ministrem właściwym do spraw transportu. Artykuł 119 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że: 1) Ośrodek prowadzi samodzielną gospodarkę finansową na zasadach określonych w tejże ustawie. 2) Przychodami ośrodka są: - wpływy z opłat za przeprowadzanie egzaminów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, - wpływy na wykonanie innych zadań z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego, - wpływy z działalności o której mowa w art. 1 i 7 ust. 3 (wpływ z działalności gospodarczej). 3) Rozchodami ośrodka są wydatki na: - bieżące utrzymanie ośrodka, - prowadzenie egzaminów państwowych w zakresie prawa jazdy poszczególnych kategorii i pozwolenia do kierowania tramwajem, - inwestycje związane z działalnością ośrodka, o której mowa w art. 117, - poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego na obszarze województwa, w szczególności na popularyzację przepisów o ruchu drogowym i podnoszenie kultury jazdy kierowców, na które ośrodek może przeznaczyć pozostałe wolne środki niewykorzystane na wydatki, o których mowa powyżej. Z powyższych regulacji wynika (a przyznaje to także skarga), iż skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych. Potwierdzeniem statusu jest także art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych. Wynika z niego, że sektor finansów publicznych tworzą inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych (taką inną samorządową osobą prawną jest właśnie skarżąca) Z kolei art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych wskazuje, że środkami publicznymi są m. in. przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł, a także dochody publiczne (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych). Do takich dochodów zalicza się m.in. (stosownie do art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych) wpływy ze sprzedaży usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Nie można też zgodzić się z argumentem strony, iż w przypadku braku definicji legalnej pojęcia "środki publiczne" w ustawie o rehabilitacji nie można stosować ich definicji zawartej w ustawie o finansach publicznych. Zauważyć bowiem należy, iż w takiej sytuacji dochodzi do korelacji ustawy o rehabilitacji z przepisami ustawy o finansach publicznych, co czyni zarzut stosowania ustawy o finansach publicznych, podniesiony w skardze, bezzasadny. Także nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji bowiem, jak zasadnie zauważył organ administracji w odpowiedzi na skargę odwołując się do treści art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, w zasadzie wszelkie środki jakimi dysponują jednostki sektora finansów publicznych są środkami publicznymi i nie jest możliwa sytuacja, w której jednostka taka finansuje wynagrodzenia zatrudnianych przez nią pracowników ze środków innych niż publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. W tym miejscu Sąd wyjaśnia również, iż wystarczające było zastosowanie wykładni językowej, a zatem niepotrzebnym stało się posłużenie wykładnią celowościową. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m. innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez organ piśmie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...]. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, pozostających w tej samej sytuacji prawnej (samorządowych osób prawnych utworzonych na podstawie odrębnej ustawy w celu wykonywania zadań publicznych) nie można, w ocenie Sądu, także postawić zasadnie zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Z tego też powodu niezasadne jest stanowisko skarżącego, iż Minister Pracy i Polityki Społecznej nie uwzględnił specyfiki regulacji ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej i nie uwzględnił okoliczności, że ustawa ta dokonała w zakresie swojej regulacji wdrożenie dyrektywy 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r., ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. Urz. WE L 303 z 02.12.2000), a następnie rozporządzenia Komisji WE Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także, w trybie art. 134 p.p.s.a., naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art.7 k.p.a., 77 § 1 i 80 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.