V SA/Wa 2177/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi W.O.R.D. w E. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; - oddala skargę. Przedmiotem skargi z [...] sierpnia 2012 r. wniesionej przez W.O.R.D. w E., zwany dalej również: skarżącym, jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2011 r., znak[...] ; z dnia [...] stycznia 2012r. znak: [...] , z dnia [...] lutego 2012r., znak: [...] ; z dnia [...] marca 2012r. znak: [...] ; z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...] odmawiające wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres od października 2011 r. do lutego 2012 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzjami z dnia [...] grudnia 2011 r., [...] stycznia 2012 r., [...] lutego 2012 r., [...] marca 2012 r., [...] kwietnia 2012 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres od października 2011 r. do lutego 2012 r. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołania, wnosząc o ich uchylenie i dokonanie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane okresy. Skarżący zarzucił naruszenie art. 25a -25d, art. 26, art. 26a oraz art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2011 Nr 127, poz. 721), dalej zwana również “ustawą o rehabilitacji". Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzje Prezesa Zarządu PFRON wydane w I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] , ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej zwana również "ustawą o finansach publicznych". Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: dochody publiczne; środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: ze sprzedaży papierów wartościowych, z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, z otrzymanych pożyczek i kredytów, z innych operacji finansowych; przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych, jako inna samorządowa osoba prawna utworzona na podstawie odrębnej ustawy w celu wykonywania zadań publicznych należy do sektora finansów publicznych, a więc jest jednostką sektora finansów publicznych. Z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych wynika, iż wszelkie dochody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł stanowią środki publiczne. Organ podkreślił również, iż co do zasady wszelkie środki jakimi dysponują jednostki sektora finansów publicznych są środkami publicznymi i nie jest możliwa sytuacja, w której jednostka taka finansuje wynagrodzenia zatrudnianych przez nią pracowników ze środków innych niż publiczne. Konkludując Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że środki na wynagrodzenia pochodzące m.in. ze sprzedaży usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych są środkami publicznymi i podlegają wyłączeniu zawartemu w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. W.O.R.D. w E., wniósł o uchylenie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. i o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o rehabilitacji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnie prowadzące do przyjęcia, że skarżący nie jest uprawniony do otrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych za okres od października 2011 r. do lutego 2012 r. Skarżący w szczególności zarzucił naruszenie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że zwrot "finansowanie ze środków publicznych" użyty w tym przepisie należy rozumieć wąsko jako jedynie pochodzenie środków publicznych zdefiniowanych w art. 5 ustawy o finansach publicznych. Rozwijając zarzuty postawione w skardze skarżący wyjaśnił, iż w jego ocenie nie ma żadnych podstaw prawnych do zawężania zwrotu finansowania ze środków publicznych do prostego zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o finansach publicznych, poprzez jedynie zdefiniowanie zwrotu środków publicznych. Żaden przepis ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie odsyła do stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych, zaś art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nakazuje stosowanie wprost jedynie Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeksu cywilnego i Kodeksu pracy. Dalej skarżący zaznaczył, iż żaden przepis ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ani też wdrażanych aktów Unii Europejskiej nie wyłącza kręgu pracodawców uprawnionych do dofinansowania wynagrodzeń osób niepełnosprawnych oraz refundacji składek na ubezpieczenie społeczne – pracodawców należących do sektora finansów publicznych. Konkludując skarżący oświadczył, iż jego zdaniem spełnia wszelkie warunki określone w przepisie art. 26 a ust. 1 ustawy o rehabilitacji wobec czego brak jest podstaw prawnych do odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, które miało wpływ na wynik sprawy, nie naruszyły również przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 116 § 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) skarżący jest samorządową wojewódzką osobą prawną utworzoną przez sejmik województwa po uzgodnieniem z ministrem właściwym do spraw transportu. Artykuł 119 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że: 1) Ośrodek prowadzi samodzielną gospodarkę finansową na zasadach określonych w tejże ustawie. 2) Przychodami ośrodka są: - wpływy z opłat za przeprowadzanie egzaminów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, - wpływy na wykonanie innych zadań z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego, - wpływy z działalności o której mowa w art. 1 i 7 ust. 3 (wpływ z działalności gospodarczej). 3) Rozchodami ośrodka są wydatki na: - bieżące utrzymanie ośrodka, - prowadzenie egzaminów państwowych w zakresie prawa jazdy poszczególnych kategorii i pozwolenia do kierowania tramwajem, - inwestycje związane z działalnością ośrodka, o której mowa w art. 117, - poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego na obszarze województwa, w szczególności na popularyzację przepisów o ruchu drogowym i podnoszenie kultury jazdy kierowców, na które ośrodek może przeznaczyć pozostałe wolne środki niewykorzystane na wydatki, o których mowa powyżej. Z powyższych regulacji wynika (a przyznaje to także skarga), iż skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych. Potwierdzeniem statusu jest także art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych. Wynika z niego, że sektor finansów publicznych tworzą inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych (taką inną samorządową osobą prawną jest właśnie skarżąca) Z kolei art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych wskazuje, że środkami publicznymi są m. in. przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł, a także dochody publiczne (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych). Do takich dochodów zalicza się m.in. (stosownie do art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych) wpływy ze sprzedaży usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Nie można też zgodzić się z argumentem strony, iż w przypadku braku definicji legalnej pojęcia "środki publiczne" w ustawie o rehabilitacji nie można stosować ich definicji zawartej w ustawie o finansach publicznych. Zauważyć bowiem należy, iż w takiej sytuacji dochodzi do korelacji ustawy o rehabilitacji z przepisami ustawy o finansach publicznych, co czyni zarzut stosowania ustawy o finansach publicznych, podniesiony w skardze, bezzasadny. Także nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji bowiem, jak zasadnie zauważył organ administracji w odpowiedzi na skargę odwołując się do treści art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, w zasadzie wszelkie środki jakimi dysponują jednostki sektora finansów publicznych są środkami publicznymi i nie jest możliwa sytuacja, w której jednostka taka finansuje wynagrodzenia zatrudnianych przez nią pracowników ze środków innych niż publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. W tym miejscu Sąd wyjaśnia również, iż wystarczające było zastosowanie wykładni językowej, a zatem niepotrzebnym stało się posłużenie wykładnią celowościową. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m. innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez organ piśmie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] . Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, pozostających w tej samej sytuacji prawnej (samorządowych osób prawnych utworzonych na podstawie odrębnej ustawy w celu wykonywania zadań publicznych) nie można, w ocenie Sądu, także postawić zasadnie zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Z tego też powodu niezasadne jest stanowisko skarżącego, iż Minister Pracy i Polityki Społecznej nie uwzględnił specyfiki regulacji ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej i nie uwzględnił okoliczności, że ustawa ta dokonała w zakresie swojej regulacji wdrożenie dyrektywy 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r., ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. Urz. WE L 303 z 02.12.2000), a następnie rozporządzenia Komisji WE Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także, w trybie art. 134 p.p.s.a., naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art.7 k.p.a., 77 § 1 i 80 k.p.a.). Należy podkreślić w tym miejscu, że Sąd rozstrzygając sprawę przychylił się do orzecznictwa sądów administracyjnych, z którego wynika, że wprawdzie art. 62 k.p.a. mówi tylko o możliwości prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony, jeśli spełnione są warunki w nim określone, ale tym bardziej można i należy prowadzić jedno postępowanie dotyczące tej samej strony, jeżeli te warunki również są spełnione (np. patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 1999 r. sygn. akt I SA 630/98, ONSA 2000/1/25, LEX 39211). W rozpatrywanej sprawie tak też się stało, organ odwoławczy poinformował skarżącego o połączeniu odwołań od kilku decyzji w jedno postępowanie odwoławcze, z uwagi na tożsamość spraw tj. wystąpienie tej samej podstawy faktycznej oraz prawnej i wydał jedną decyzję, będącą przedmiotem skargi. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.