V SA/Wa 2181/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M.G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez skarżącego M.G. ( reprezentowanego przez pełnomocnika J. G.) jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Dnia 13 listopada 2006 r. M.G. złożył wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej na działanie " wspieranie gospodarstw niskotowarowych" Rozpatrujące wniosek organy obu instancji: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. i Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w L. odmówiły przyznania wnioskowanej pomocy , a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Lu 166/08 oddalił skargę. Wyrokiem z dnia 25 marca 2009 r. syg.akt II GSK 825/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 syg.ak I SA/Lu278/09 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w L. stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść decyzji. Orzekając w sprawie ponownie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w L. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. o odmowie przyznania wnioskowanych płatności i umorzył postępowanie stwierdzając, że zgodnie z art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określanej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. W rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającym zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1698/2005 został wskazany między innymi termin kwalifikowalności odnoszący się do możliwości wydawania decyzji dla działania PROW 2004-2006 "Wspieranie gospodarstw niskotowarowych". Termin ten upłynął dnia 31 grudnia 2008 r. Z uwagi na powyższe wydanie decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w ramach działania PROW 2004-2006 po upływie ww. terminu kwalifikowalności byłoby działaniem sprzecznym z art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oraz z ograniczeniami dotyczącymi kwalifikowalności wynikającymi z rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1320/2006.Postępowanie w sprawie przyznania M. G. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości wydania decyzji w sprawie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oraz realizowania płatności na podstawie takiej decyzji wydanej po terminie 31 grudnia 2008 r. dla działania PROW 2004-2006 "Wspieranie gospodarstw niskotowarowych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 października 2010 r. syg.akt I SA/Lu 334/10 oddalił skargę na ww. decyzję i stwierdził, że ".. powinnością organów było załatwienie sprawy poprzez wydanie odpowiedniej decyzji merytorycznej (przyznającej lub odmawiającej przyznania płatności) do dnia 30 czerwca 2008 r. Jednak, co wymaga podkreślenia, nawet przewlekłość postępowania, której w sprawie stwierdzić nie można, nie mogłaby uzasadniać innego rozstrzygnięcia. Decyzja pozytywna byłaby decyzją niewykonalną, bo płatności z PROW 2004-2006 nie mogłyby być zrealizowane z uwagi na termin kwalifikowalności – 31 grudnia 2008 r., wynikający z rozporządzenia Komisji Nr 1320/2006 ..." Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2011 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji o "wydanie zaświadczenia poświadczającego, że niedopełnienie prawnego obowiązku wydania w ustawowym terminie przez podległe Prezesowi ARiMR organy: Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. i Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w L. prawidłowej decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego jest niezgodna z prawem." Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Prezes ARiMR odmówił M. G. wydania zaświadczenia o żądanej treści. W dniu 14 czerwca 2011 r. do Centrali ARiMR wpłynęło skierowane do Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi zażalenie M.G. na ww. postanowienie Prezesa ARiMR . Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezesa ARiMR z dnia [...] maja 2011 r. Uzasadniając postanowienie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zgodnie natomiast z § 2 powyższego przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis art. 218 kpa precyzuje natomiast, co może być potwierdzone zaświadczeniem. Zgodnie z powołanym przepisem, zaświadczenie może potwierdzać fakty, albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wynika z tego, że organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu. Przedmiotem postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń nie może być ocena legalności postępowania toczącego się przed innym organem administracji publicznej. M.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o : 1.stwierdzenie faktu naruszenia prawa przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. polegającego na nie załatwieniu wniosku M.G. z dnia 13 listopada 2006 r. o przyznanie pomocy finansowej na wsparcie gospodarstwa niskotowarowego przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę w terminie określonym przepisami prawa z przyczyn prawnie nieuzasadnionych; 2.potwierdzenie prawa Skarżącego do zaświadczenia poświadczającego ww. stan faktyczny i prawny, niezbędnego do wszczęcia procesu odszkodowawczego za szkodę jaka powstała w wyniku wyżej przytoczonego postępowania niezgodnego z prawem; 3.uchylenie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] utrzymującego w mocy postanowienie Prezesa ARiMR [...] z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści jako niezgodnego z prawem i zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do ponownego rozpatrzenia zażalenia Skarżącego z dnia 10 czerwca 2011 r. na ww. odmowne postanowienie, zgodnie z obowiązującą procedurą i przepisami prawa; 4.zobowiązanie strony zaskarżonej do przekazania do sądu całości akt postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku M.G. z dnia 13 listopada 2006 r. o udzielenie wsparcia finansowego na rozwój gospodarstwa niskotowarowego jako dowodu w sprawie. Uzasadniając skargę pełnomocnik Skarżącego opisał stan faktyczny postępowań toczących się przed organami ARiMR w sprawie przyznania mu płatności na dla gospodarstwa niskotowarowego oraz podniósł, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżone postanowienie nie ustosunkował się do zarzutów zażalenia z dnia 10 czerwca 2011 r., a w konsekwencji nie rozpatrzył ponownie sprawy, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto pełnomocnik Skarżącego podniósł, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżone postanowienie nie uwzględnił faktu obowiązywania ukształtowanej przez Sąd oceny okoliczności niewykonania przez organ ARiMR obowiązku załatwienia sprawy we właściwym terminie i skutków takiego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa,v.art.145§1 p.p.s.a.). Zgodnie z ww. przepisami zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżone orzeczenie i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego, np. poprzez wydanie żądanego przez stronę zaświadczenia. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że postanowienie nie narusza prawa, a skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest postępowanie w przedmiocie wydania przez organy administracji zaświadczenia. Zgodnie z prawidłowo przywołanymi przez organy orzekające przepisami art. 217§1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast przepis art. 218 k.p.a. precyzuje, co może być potwierdzone zaświadczeniem. Zgodnie z powołanym przepisem, zaświadczenie może potwierdzać fakty, albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W rozpoznanej sprawie rozważenia wymagały dwa zagadnienia: czy wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści mieściło się w zakresie postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń oraz czy Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa miał uprawnienie do wydania zaświadczenia w zakresie potwierdzenia faktów albo stanu prawnego wynikającego z postępowań , które były prowadzone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR oraz przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w sytuacji gdy podmioty te działały jako organy administracji. W ocenie Sądu, wobec brzmienia przepisu art.218 k.p.a., na oba postawione wyżej pytania należy udzielić odpowiedzi odmownej. Odnosząc się do pierwszej kwestii należy stwierdzić, że wnioskodawca domagał się wystawienia zaświadczenia " ...poświadczającego, że niedopełnienie prawnego obowiązku wydania w ustawowym terminie przez podległe Prezesowi ARiMR organy: Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. i Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w L. prawidłowej decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego jest niezgodne z prawem", a więc domagał się aby organ , do którego było skierowane żądanie dokonał oceny czy postępowanie w wyniku, którego nie wydano w ustawowym terminie wnioskowanej przez stronę decyzji było niezgodne z prawem. W rozpatrywanej sprawie dodatkowo wymaga podkreślenia, że postępowanie z wniosku M.G. o przyznanie mu płatności w ramach działania "wspieranie gospodarstw niskotowarowych" toczyło się przed organami ARiMR obu instancji , przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w efekcie czego sądy administracyjne wskazały, że decyzje odmawiające wnioskowanego dofinansowania zostały wydane z naruszeniem przepisów. Natomiast wnioskodawca domaga się, aby Prezes ARiMR ocenił, czy nie wydanie w terminie prawidłowej decyzji było niezgodne z prawem. Sąd stwierdził, że ustalenie czy postępowanie jest zgodne czy niezgodne z prawem wymaga dokonania oceny przez organ, który miałby wystawić zaświadczenie i tym samym wykracza poza zakres postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń. Odnosząc się do drugiego z rozważanych zagadnień Sąd wskazuje, że w postępowaniu w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na "wspieranie gospodarstw niskotowarowych" Prezes ARiMR nie był organem orzekającym w żadnej instancji, jako organ I instancji orzekał Kierownik Biura Powiatowego ARiMR natomiast jako organ II instancji orzekał Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR. W tym postępowaniu administracyjnym nie były to organy podległe Prezesowi ARiMR. Przepis art. 218 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wydania zaświadczenia wyłącznie na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu wystawiającego zaświadczenie. Również dlatego Prezes ARiMR nie mógł wydać żądanego przez stronę zaświadczenia. Nieuzasadniony jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania. Orzekając w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał oceny postanowienia organu I instancji oraz rozpoznał sprawę możliwości wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści, stwierdzając, że w obowiązującym stanie prawnym w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, przedmiotem postępowania nie może być ocena legalności postępowania toczącego się przed innym organem. Na koniec Sąd wyjaśnia, że w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści Sąd nie dokonuje kontroli postępowania organów ARiMR w sprawie z wniosku skarżącego o przyznanie pomocy na "wspieranie gospodarstw niskotowarowych", które to postępowanie, co wyżej wyłożono, było przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z wyżej przedstawionych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.