V SA/Wa 219/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2018 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i nałożenia sankcji uchyla zaskarżoną decyzję 1. Dnia [...] czerwca 2016 r. K. K. złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2016 r., przy czym powierzchnia działek rolnych wynosiła 1,80 ha. 2. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Kierownik BP ARiMR w S. odmówił przyznania w/w. płatności i nałożył sankcję w wysokości 415,85 zł, a także odmówił przyznania płatności za zazielenienie. W motywach wskazano, że wprawdzie powierzchnia deklarowana działek rolnych do IPO wynosiła 1,80 ha, to jednak powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 0,00 ha; została ona ustalona w oparciu o system informacji geograficznej. 3. W efekcie wniesionego odwołania Dyrektor [...] OR ARiMR w W. decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach wskazano, że weryfikacji wymagają ustalenia w zakresie działki rolnej A (JPO-Z) zgłaszanej do płatności jako zagajnik o krótkiej rotacji z gatunkiem brzoza poprzez weryfikację terenową na działce, w celu jednoznacznej weryfikacji stanu faktycznego na deklarowanym obszarze. W ocenie organu nie można – w zakresie powyższej płatności – ograniczać się do ortofotomapy. 4. W dniu [...] sierpnia 2017 r. została przeprowadzona kontrola na działce (z udziałem rolnika) w trakcie, której "stwierdzono las", przy czym Beneficjent nie wniósł do czynności żadnych uwag (vide protokół). 5. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Kierownik BP ARiMR w S. – stosownie do treści art. 5-6, art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2017, poz. 278 ze zm.) dalej "ustawa" – odmówił Beneficjentowi płatności JPO za rok 2016 i nałożył sankcję w wysokości 831,69 zł, a także odmówił przyznania płatności za zazielenienie. W motywach wskazano, że zgodnie z protokołem oględzin działki referencyjnej nr [...] stwierdzono, że rośnie tam las, a nie zagajnik o krótkiej rotacji, co dało asumpt do wydania decyzji negatywnej i nałożenia sankcji. 6. W efekcie wniesionego odwołania Dyrektor [...] OR ARiMR w W. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z uzasadnienia wynika, że Dyrektor w postępowaniu odwoławczym dokonał ponownej analizy wydanego rozstrzygnięcia w decyzji organu I instancji w kontekście wyników ponownej kontroli wniosku, weryfikacji raportu z czynności kontrolnych i uznał, iż powierzchnia uprawniona do przyznania płatności została ustalona prawidłowo przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Dostrzegł, iż rolnik składając wniosek wskazuje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności na dany rok. Powierzchnia ta jest następnie weryfikowana przez organ I instancji w toku postępowania administracyjnego i dopiero tak ustalony obszar użytkowany rolniczo oraz sposób jego zagospodarowania stanowi podstawę przyznania płatności. Na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ podkreślił, iż w protokole z kontroli gospodarstwa Wnioskodawcy umieszczone zostały fotografie sprawdzanych powierzchni. Inspektorzy terenowi stwierdzili zawyżenie powierzchni na działce ewidencyjnej nr [...], w postaci deklaracji powierzchni niekwalifikujących się do płatności. Stan faktyczny był zatem niezgodny z deklaracją Wnioskodawcy oraz przepisami prawa (art. 8 ust. 1 i 2 ustawy). Powyższe nieprawidłowości potwierdza szkic oraz wykonane zdjęcia z dnia [...] września 2017 roku (nr 1 - 10), które potwierdzają deklarację do przyznania płatności lasu, a nie zagajnika o krótkiej rotacji z uprawą brzozy (o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. k rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku oraz art. 2 pkt 18 ustawy). Organ zauważył, że dokumentacja fotograficzna stanowi uzupełnienie (potwierdzenie) stanów stwierdzonych w terenie i opisanych w protokole z kontroli przez osoby kontrolujące, co umożliwia ocenę kontroli. Wykonany materiał fotograficzny potwierdził, iż na zadeklarowanej do płatności działce ewidencyjnej nr [...] znajdowała się uprawa lasu, złożonego z kilkunastoletnich drzew, różnych gatunków (iglasto- liściastych) a tym samym obszar ten nie wypełniał definicji zagajnika o krótkiej rotacji i nie mógł zostać zakwalifikowany do płatności. Zgromadzony materiał dowodowy sporządzony z kwestionowanych czynności kontrolnych jednoznacznie dowodzi zasadności wyłączenia zadeklarowanego obszaru 1,80 na działce ewidencyjnej nr [...], gdyż obszar ten nie wypełniał definicji gruntu użytkowanego rolniczo lub takiego na którym znajdował się zagajnik o krótkiej rotacji uprawniający do płatności, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego oraz wspólnotowego. Dopłaty do gruntów rolnych przysługują wyłącznie faktycznym ich posiadaczom, a jednocześnie użytkownikom. Dla uzyskania dopłat, nie wystarczy samo posiadanie, samoistne lub zależne w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale również konieczne jest rolnicze wykorzystywanie działek rolnych. Jednocześnie to strona ma obowiązek udowodnić fakt posiadania i użytkowania rolniczego zadeklarowanej działki. Fakt wydzierżawienia na okres niespełna roku K.K. działki porośniętej lasem przez Urząd Gminy na okres kilku miesięcy nie uprawnia w żaden sposób do przyjęcia, iż prowadzi on uprawę zagajnika o krótkiej rotacji, a pozwala raczej na konstatację, iż celem dzierżawy było jedynie uzyskanie dopłat wspólnotowych, bez ponoszenia jakichkolwiek nakładów, gdyż wykonany fotografię przedstawiają mieszany drzewostan znajdujący się w stanie zachwaszczonym. Organ dodał, że K.K. był obecny przy przeprowadzaniu kontroli, natomiast ani w trakcie jej trwania ani po jej zakończeniu nie wnosił jakichkolwiek uwag do protokołu. Tym samym zarzuty zawarte w odwołaniu należy uznać za całkowicie gołosłowne nie dość że nie poparte jakimikolwiek dowodami, to wręcz mające na celu jedynie przedłużanie postępowania administracyjnego. Jak wskazano powyżej płatności bezpośrednie są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013. A zatem w przypadku gdy zgłoszony do płatności obszar nie jest użytkowany rolniczo, lub też jest użytkowany niezgodnie z deklaracją, tym samym powierzchnia taka nie może zostać zakwalifikowana do wnioskowanej grupy płatności. Wyniki kontroli w odniesieniu do działki rolnej A (działka ewidencyjna nr [...]) uznano za w pełni wiarygodne i mogące stanowić podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. O poprawności przeprowadzonej kontroli świadczy przede wszystkim dokumentacja fotograficzna odzwierciedlająca stan faktyczny na zgłaszanej powierzchni. Jednocześnie przepisy dotyczące przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stanowią iż zarzuty formułowane przez producenta rolnego, w tym wniosek o wypłatę płatności do powierzchni zadeklarowanej we wniosku, powinny zostać poparte dowodami przedstawionymi przez Stronę postępowania, które przeczyłyby danym zgromadzonym w toku postępowania (w tym przypadku w ramach weryfikacji terenowej). Organ wskazał, że Strona zobowiązana jest dostarczyć organowi dowody na poparcie okoliczności, z których wywodzi skutek prawny w postaci uprawnienia do płatności. Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Organ wyjaśnił, że postępowanie w zakresie przyznania płatności ma charakter wnioskowy. Oznacza to, że jest ono wszczynane jedynie na wniosek zainteresowanego podmiotu i prowadzone w zakresie określonym przez niego we wniosku. Wniosek o przyznanie płatności zawiera oświadczenia i zobowiązania związane z płatnością, której dotyczy. Oświadczenia te obejmują przede wszystkim powierzchnię działek ewidencyjnych, w stosunku do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności oraz informacje o sposobie wykorzystania działek rolnych. Szczegółowe wymagania, jakie powinny spełniać wnioski dotyczące przyznania płatności obszarowych, określa w rozporządzeniu minister właściwy do spraw rolnictwa, mając na względzie zabezpieczenie przed nieuzasadnionym przyznawaniem płatności oraz przepisy Unii Europejskiej. Za treść merytoryczną tego wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. Wprawdzie nie można generalnie wyłączyć w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych obowiązków organu wynikających z przepisów art. 7 i 9 k.p.a., to jednak nie mogą one być tak daleko posunięte, aby organ miał ponosić odpowiedzialność za stronę merytoryczną wniosku producenta rolnego. W przeciwnym bowiem razie, organ musiałby niejednokrotnie stawać przed koniecznością przeprowadzenia odpowiednich dochodzeń sprawdzających w zakresie treści wniosku. W istocie musiałby on podejmować czynności z urzędu, prowadzące do konwalidacji niezgodnego z prawdą oświadczenia wnioskodawcy, a to - jak wspomniano - nie należy do obowiązków organu. Co więcej podważałoby to sens przepisów dyscyplinujących wnioskodawców w zakresie żądanych dopłat, w tym przewidujących finansową odpowiedzialność producentów rolnych z tytułu ubiegania się o pomoc nie znajdującą koniecznych podstaw faktycznych i prawnych (patrz wyrok NSA z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 354/10). Organ nadmienił, iż wypełniając wniosek Strona winna zapoznać się z instrukcją wypełniania wniosku, w której szczegółowo opisano zasady wypełniania wniosków na rok 2016. Co więcej składając podpis pod wnioskiem producent rolny oświadczył, iż zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, zatem skutki podejmowanych działań i zaniedbań - tak pozytywne, jak i negatywne - obciążają Wnioskodawcę. Przedłożenie wniosku zgodnego ze stanem faktycznym oraz uwzględniającego obowiązujące w tym zakresie przepisy należy do obowiązków Wnioskodawcy. Zadaniem organu wydającego decyzję administracyjną w indywidualnej sprawie jest ocena, czy producent rolny ubiegający się o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego spełnił wszystkie warunki do ich otrzymania. W tym celu organ powinien ustalić stan faktyczny jaki zaistniał w danej sprawie, następnie dokonać subsumpcji określonej normy prawnej i wydać rozstrzygnięcie. Organy ARiMR weryfikując wniosek w zakresie zgłoszonego żądania dokonują tego w myśl obowiązujących przepisów, którymi są związane. Ponieważ płatności stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. Z przepisu tego wynika wprost, że ustawodawca w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej art. 7 k.p.a. nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Obowiązek wynikający z art. 77 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego przedłożonego przez wnioskodawcę, na którym, stosownie do art. 3 ust. 3 komentowanej ustawy, ciąży wykazanie przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności (por. wyrok NSA z dnia 24.11.2010 r. sygn. akt U GSK 1017/09). Tym samym zarzuty Strony w kontekście obowiązku dostarczenia dodatkowego materiału dowodowego, potwierdzającego stanowisko Strony, należy uznać za bezpodstawne. Organ odwoławczy zauważył, iż rolnik składając wniosek o przyznanie płatności, podpisując go, jednocześnie oświadcza, że znane są mu zasady przyznawania wnioskowanych płatności (sekcja IX wniosku). Zgodnie z orzecznictwem istnieje po stronie obywateli powinność, co najmniej podstawowej orientacji w przepisach prawnych regulujących niektóre strefy życia społecznego (wyrok NSA z 18 sierpnia 2000 r., V SA. 2497/99, wyrok NSA z 10 grudnia 1999r. VSA 946/99, teza druga wyroku NSA z 6 grudnia 1999r., IV S.A. 2028/97). Zakres wymaganej wiedzy o prawie jest zróżnicowany - lepsza znajomość prawa jest oczekiwana od osoby prowadzącej działalność zawodową w określonej dziedzinie. Tak, więc osoba przystępująca do prowadzenia działalności gospodarczej powinna być zorientowana w przepisach prawnych regulujących tę działalność w stopniu wystarczającym do poprawnego prowadzenia tej działalności. W świetle powyższego, ustalona przez organ I instancji powierzchnia uprawniająca do dopłaty, dokonana została prawidłowo w oparciu o obowiązujące przepisy, a uzyskany wynik nie stwarza podstaw do kwestionowania go jako uzyskanego z pominięciem innych dowodów. W związku z powyższym należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz ustalonym stanem faktycznym w sprawie. W myśl art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5 -krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. Różnica między zadeklarowaną a stwierdzoną powierzchnią wniosła 1,80 ha, co stanowi 100% zatwierdzonej powierzchni. Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha w 2016 roku została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 października 2016 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2016 roku (Dz. U. poz. 1702) i wynosiła 462,05 zł. Zmniejszenie płatności wyliczone jako 1,5-krotność stwierdzonej różnicy przekracza powierzchnię stwierdzoną do płatności, w związku z powyższym płatność zostaje odmówiona i naliczona zostaje kara administracyjna. Wyliczona kwota kary administracyjnej wyniosła 831,69 zł. Powyższa kwota jest zgodna z kwotą określona w zaskarżonej decyzji, stanowi wynik wyliczeń wysokości sankcji administracyjnej w myśl przytoczonych przepisów, toteż zastrzeżenia podważające istotę obliczeń nie są słuszne. Sposób, w jaki ustaloną kwotę kary przedstawiono także w zaskarżonej decyzji. Kwota kary administracyjnej, zgodnie z art. 19a ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jest potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Jeżeli w tych latach przyznane płatności nie pozwolą na pełną kompensację kary administracyjnej pozostałe saldo zostanie anulowane. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy płatność za zazielenienie przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich. Zgodnie z art. 43 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 płatność za zazielenienie jest przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych. Zgodnie z art. 23 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r" str. 48), jeżeli obszar zgłoszony do jednolitej płatność obszarowej przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności za zazielenienie, stosuje się obszar zatwierdzony. Jak wykazano w niniejszej decyzji stwierdzona w toku prowadzonego postępowania powierzchnia działek rolnych deklarowanych do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 0,00 ha, a zatem powierzchnia ta stanowiła podstawę do przyznania płatności za zazielenienie. Mając na uwadze powyższe odmówiono przyznania płatności za zazielenienie. Zastrzeżenia co do kontroli działki zostały uwzględnione w decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji - każdorazowo czynności wykonywane przez pracowników dokonujących kontroli były stwierdzone protokołem oraz podpisane przez Skarżącego, bez jakichkolwiek uwag odnośnie sposobu ich przeprowadzenia. Jak wskazano w decyzji nr [...], wysnuwane przez Skarżącego wnioski i tezy dotyczące kontroli nie są poparte dowodami umożliwiającymi ich uwzględnienie. Jak bowiem stanowi art. 3 ust. 3 ustawy, ciężar udowodnienia faktów spoczywa po stronie wywodzących z nich skutki prawne. 7. W skardze – postulującej uchylenie decyzji Organu II instancji – K. K. wskazał: "Mam zastrzeżenia do przeprowadzonej kontroli działki w dniu [...] września 2017 r. przez pracowników Biura Kontroli ARiMR i stwierdzeniu w protokole – las. Nadmieniam, iż ubiegałem się o płatność do zagajnika brzozy o krótkiej rotacji i według mojej wiedzy i doświadczenia życiowego uprawa w pełni kwalifikowała się zarówno wiekiem jak i obsadą do przyznania płatności. Wnoszę o uwzględnienie mojej skargi jako zasadnej". 8. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami decyzji Organu obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r." Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tego aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych - co do zasady - sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność ( a niekiedy bezczynność) tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych - w pierwszym rzędzie weryfikowana poprzez pryzmat podstawowych zasad postępowania administracyjnego - stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparaty administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa (vide P. Piszczek: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA, Episteme 2008, nr 79, s. 21-54). III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego - Dz. U z 2017 r., poz.1257 ze zm. ( dalej k.p.a.) lub w innych przepisach (np. w art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa - Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm. - dalej o.p.). Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. Za usprawniające tok postępowania administracyjnego należy uznać rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 145 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie. IV. Kolejną - istotną zmianą - służącą usprawnieniu postępowania administracyjnego jest przyznanie sądom administracyjnym uprawnienia do merytorycznego orzekania (art. 145a p.p.s.a.), które stanowi odstępstwo od funkcjonującego równolegle modelu kasacyjnego. Celem zmian jest przyznanie sądowi - w zakresie objętym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 p.p.s.a. - uprawnienia zobowiązania organu w kwestii wydania decyzji lub postanowienia o wskazanym rozstrzygnięciu w określonym przez Sąd terminie. O ile okoliczności sprawy będą uzasadniały wydanie stosownego rozstrzygnięcia, Sąd nie tylko może uchylić zaskarżony akt administracyjny, ale wskazać - w wiążący sposób - tryb załatwienia sprawy, albo jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta przyznaje więc Sądowi prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest jednak wyłączone, gdy przepisy pozostawiają to uznaniu organu. V. Istotnym - z punktu widzenia zakresu przedmiotowego kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne I instancji - jest art. 134 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - wprowadzony został wyjątek od tej zasady dotyczący skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Przeprowadzona zmiana wynika z brzmienia dodanego art. 57a p.p.s.a., który wprost stanowi o związaniu sądu administracyjnego granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną w tego rodzaju sprawach. VI. W powyższym kontekście zwrócić należy uwagę, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia wymagają weryfikacji przede wszystkim w kontekście prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych; jest oczywiste, że ich akceptacja ze strony Sądu pozwoli na ocenę stosownych norm prawa procesowego i materialnego. Kontrola prawidłowości ustaleń stanu faktycznego – patrząc przez pryzmat uzasadnień Organowi II instancji, które obszernie wyżej przedstawiono (pkt 5-6 uzas.) – nie jest przez Sąd możliwa z uwagi na to, iż Sądowi nie przedstawiono dokumentów, o których mowa w uzasadnieniach Organów obu instancji. VII. Do akt administracyjnych sprawy dołączono jedynie lakoniczny protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO z dnia [...] sierpnia 2017 r., w którym – w uwagach – wskazano: "stwierdzono las". Wadliwość pominięcia ujawnienia poprzez zaniechanie doręczenia do akt pozostałych dowodów, o których mowa w motywach zaskarżonej decyzji, a w szczególności: a) dokumentacji fotograficznej (zdjęcia z [...] września 2017 r.) – vide dec. Organu II instancji; b) szkicu terenowego (co także wynika z tego aktu adm.); c) wydruku obrazu ortofotomapy; uniemożliwia weryfikację twierdzeń Skarżącego zawartych w odwołaniu, a także poczynionych w skardze. VIII. Brak tych dokumentów w aktach sprawy pozwala twierdzić, iż kontrola sprawowana przez Organ II instancji była prowadzona jedynie formalnie – bez konfrontacji wskazanych w punktach a-c dowodów z twierdzeniami zawartymi w odwołaniu. Stąd należało uchylić zaskarżony akt administracyjny. Orzekając ponownie Dyrektor winien zażądać od Organu I instancji wskazanej dokumentacji i ocenić twierdzenia Skarżącego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Umożliwi to – w sytuacji wniesienia ponownie skargi do Sądu – merytoryczną ocenę wniesionego środka zaskarżenia, co obecnie nie jest możliwe z przyczyn wyżej wskazanych. IX. Wskazać również należy – biorąc pod uwagę treść art. 99 p.p.s.a. – że wyjaśnieniu braków w dokumentacji nie służył fakt absencji na rozprawie pełnomocnika Organu; jego obecność pozwoliłaby sanować dostrzeżone braki w dokumentacji i rzeczowo ocenić złożone na rozprawie oświadczenie sołtysa. X. Widząc potrzebę sanacji braków – poprzez dołączenie wyżej wskazanych dokumentów – a także potrzebę ich weryfikacji przez Organ II instancji, a także przez Sąd – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.