V SA/Wa 2201/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę skargę oddala Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2006 r. Z. L. (zwany dalej "Skarżącym") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległych należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład) decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 43.469,09 zł. w tym: Należności za okres od 01/1999: ubezpieczenia społeczne - za okres 04/2001-03/2005 w łącznej kwocie 32 457,28 zł, w tym z tytułu: odsetek liczonych na dzień - 29-12-2006 11 084,00 zł. dodatkowej opłaty - 0,00 zł. kosztów upomnienia - 0,00 zł. ubezpieczenie zdrowotne - za okres 04/2001-03/2005 w łącznej kwocie 8 695,03 zł, w tym z tytułu: składek- 5 838,03 zł. odsetek liczonych na dzień - 29-12-2006 2 857,00 zł. dodatkowej opłaty - 0,00 zł. kosztów upomnienia - 0,00 zł. Fundusz Pracy - za okres 04/2001-03/2005 w łącznej kwocie 2 316,78 zł, w tym z tytułu: składek - 1 525,78 zł. odsetek liczonych na dzień - 29-12-2006 791,00 zł. dodatkowej opłaty - 0,00 zł. kosztów upomnienia - 0,00 zł. Należności za okres do 12/1998 ubezpieczenia społeczne (konto osobiste) - za okres - w łącznej kwocie 0,00 zł, w tym z tytułu: składek - 0,00 zł. odsetek liczonych na dzień - 29-12-2006 0,00 zł. dodatkowej opłaty - 0,00 zł. kosztów upomnienia - 0,00 zł. ubezpieczenia społeczne (konto pracownicze) - za okres - w łącznej kwocie 0,00 zł, w tym 2 tytułu: składek - 0,00 zł. odsetek liczonych na dzień - 29-12-2006 0,00 zł. dodatkowej opłaty - 0,00 zł. kosztów upomnienia - 0,00 zł. ubezpieczenia społeczne (konto agencyjne) - za okres - w łącznej kwocie 0,00 zł, w tym z tytułu: składek - 0,00 zł. odsetek liczonych na dzień - 29-12-2006 0,00 zł. dodatkowej opłaty - 0,00 zł. kosztów upomnienia - 0,00 zł. W ocenie Zakładu w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, będąca warunkiem umorzenia składek. Nie zaszły również przesłanki umożliwiające umorzenie składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy działający w imieniu Zakładu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu. W uzasadnieniu Prezes Zakładu zauważył, że zobowiązany prowadził działalność gospodarczą w zakresie usług [...] w okresie od [...].04.2001 r. do [...].03.2005 r. Decyzją KRUS z dnia [...].03.2005 r. zobowiązany został wyłączony z ubezpieczenia społecznego rolników z tytułu zatrudnienia za granicą w okresach od 05.02.1996 r. do 31.03.1996 r.; od 18.11.1996 r. do 20.12.1996 r.; od 03.03.1997 r. do 19.07.1998 r. Natomiast od 01.04.2001 r. w/w został wyłączony z ubezpieczenia rolników w związku z rozpoczęciem działalności gospodarczej. Powyższą decyzją zobowiązany został również poinformowany, iż w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej winien zgłosić się do ubezpieczenia społecznego do właściwej ze względu na siedzibę jednostki ZUS. Od powyższej decyzji zobowiązany złożył odwołanie do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w O. Wyrokiem z dnia 12.07.2005 r. odwołanie to zostało oddalone. W toku postępowania ustalono, że zobowiązany wraz z żoną posiadał gospodarstwo rolne o powierzchni około 2 ha, jednakże postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia 12 czerwca 2006 r. nieruchomość ta została przyznana na wyłączność żonie zobowiązanego. Ustalono również, że rodzina zobowiązanego okresowo korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku rodzinnego w wysokości 112 zł oraz dofinansowania do obiadów w szkole, na rzecz małoletniej córki. Wysokość dochodu na jednego członka rodziny wynosi 89,53 zł, jednakże z oświadczenia dłużnika wynika, iż wysokość ponoszonych opłat znacznie przekracza wskazany dochód. Obecnie dłużnik utrzymuje się z dorywczych prac remontowo-budowlanych. Następnie organ stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1998 r., Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej "u.s.u.s." należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą jednak przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 23 ust. u.s.u.s. co jest warunkiem niezbędnym do umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Zakład doszedł do takiego wniosku mając na uwadze okres w jakim mogą być dochodzone należności z tytułu składek oraz istnienie w związku z tym możliwości podjęcia przez dłużnika zatrudnienia pozwalającego na spłatę zadłużenia w przyszłości. Ponadto jak zauważył Zakład, Naczelnik Urzędu Skarbowego nie stwierdził braku majątku, z którego można dochodzić należności. W ocenie Prezesa Zakładu w niniejszej sprawie nie istnieją również podstawy do umorzenia zaległych składek w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który przewiduje możliwość umorzenia składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ zauważył, że szczegółowe zasady umarzania należności w przypadku braku ich całkowitej nieściągalności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z §3 ust. 1 tegoż rozporządzenia Zakład może umorzyć zaległości jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie tych należności opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Obowiązek udokumentowania trudnej sytuacji finansowej spoczywa na dłużniku. W opinii Prezesa Zakładu z dokumentacji przedstawionej przez dłużnika nie wynika, aby przesłanki wskazane w ww. rozporządzeniu zostały spełnione. Prezes Zakładu wskazał ponadto, że osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą winna być świadoma ponoszonego ryzyka i liczyć się z negatywnymi konsekwencjami podjęcia takiej działalności oraz, że niewystarczająca efektywność prowadzonej działalności gospodarczej nie stanowi przesłanki uzasadniającej umorzenie zaległych składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił powyższej decyzji Prezesa Zakładu naruszenie art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. oraz przepisu §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. W uwagi na te naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W motywach uzasadnienia skargi skarżący stwierdził, że w jego ocenie stanowisko Prezesa Zakładu jakoby w niniejszej sprawie nie występowała przesłanka umorzenia będąca przyczyną całkowitej nieściągalności, o której mowa w przepisie art. 28 ust. 2 pkt 3 u.s.u.s. nie jest prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności. Takiego bowiem majątku po stronie skarżącego brak, czego dowodem jest w jego ocenie także uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Skarżący zauważył ponadto, że nawet, gdyby przyjąć, iż brak jest podstaw umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 (czyli nie występuje stan całkowitej nieściągalności), to podstawę do umorzenia w jego sytuacji stanowił § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, zgodnie z którym, zaległe należności mogą być umorzone, jeśli występuje sytuacja, w której ściągnięcie tych należności spowodowałoby pozbawienie ubezpieczonego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie skarżącego sytuacja tego rodzaju zachodzi w jego przypadku. Wskazują na to ustalenia organu w zakresie aktualnie osiąganych przez skarżącego dochodów oraz korzystania przez skarżącego i jego rodzinę ze środków pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Organy orzekające w sprawie prawidłowo bowiem wskazały, że w przedmiotowej sprawie Naczelnik Urzędu Celnego nie stwierdził barku majątku z którego można dochodzić należności z tytułu zaległych składek. W ocenie Sądu prawidłowo ustalono, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z §3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje orzekającym organom. Mogą one umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organów do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Oceniając sprawę pod kątem zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd zauważa, że organ odwoławczy miał podstawy aby stwierdzić, iż żadna z wymienionych powyżej przesłanek nie zachodzi. Przede wszystkim konfrontacja wysokości wskazanych przez skarżącego dochodów z wysokością wydatków pozwala domniemywać, że dochody w rodzinie skarżącego są wyższe od wskazanych. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Strona natomiast, miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych dowodów. Zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne oraz posiadała prawidłową podstawę prawną. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego - będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań - nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie z powyższego obowiązku, organ wywiązał się w sposób należyty. Na marginesie już tylko wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.