V SA/Wa 2216/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w P. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej w niniejszej sprawie jest informacja zawarta w piśmie Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBR) nr [...] z [...] lipca 2016 r. o nieuwzględnieniu protestu od wyniku oceny wniosku o dofinansowanie projektu nr. [...] pt. [...]. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych: G. Sp. z o.o. w P. (dalej: skarżąca, wnioskodawca lub spółka) w odpowiedzi na Konkurs Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014 - 2020 (Oś priorytetowa: Wsparcie prowadzenia prac B + R przez przedsiębiorstwa, Działanie: Projekty B + R przedsiębiorstw, Poddziałanie: Badania przemysłowe i prace rozwojowe realizowane przez przedsiębiorstwa) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. [...] (dalej: wniosek). Pismem nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. Dyrektor Działu Projektów Komercyjnych NCBR poinformował o zakończeniu oceny merytorycznej wniosku wynikiem negatywnym i o umieszczeniu projektu na liście projektów, które nie zostały rekomendowane do dofinansowania z uwagi na niespełnienie wszystkich kryteriów dostępu oraz ze względu na nieuzyskanie wymaganej liczby punktów. Jeśli chodzi o ocenę w zakresie naukowo – technologicznym projekt otrzymał oceny negatywne w następujących kryteriach dostępu: - projekt obejmuje badania przemysłowe i prace rozwojowe albo prace rozwojowe; - zaplanowane prace B + R (badawczo-rozwojowe) są adekwatne do osiągnięcia celu projektu, a ryzyka z nimi związane zostały zdefiniowane; Jeśli chodzi o ocenę w zakresie gospodarczo-biznesowym negatywnie oceniono kryterium dostępu: - projekt dotyczy innowacji produktowej lub procesowej. W zakresie gospodarczo-biznesowym poszczególne kryteria punktowane oceniono w sposób następujący: - nowość rezultatu projektu - 0 pkt; - zapotrzebowanie rynkowe na rezultaty projektu – 0 pkt; - opłacalność wdrożenia – 2 pkt; - wdrożenie rezultatów projektu na terenie RP – 2 pkt. Łącznie projekt uzyskał 4 pkt. Spółka złożyła 28 kwietnia 2016 r. protest od rozstrzygnięcia Dyrektora NCBR, wnosząc o przeprowadzenie ponownej oceny merytorycznej złożonego wniosku i sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryteriami określonymi w dokumentacji konkursowej i dokumentach programowych. Spółka zakwestionowała jedynie oceny dotyczące: a) w zakresie naukowo – technologicznym kryteriów dostępu: - projekt obejmuje badania przemysłowe i prace rozwojowe albo prace rozwojowe; - zaplanowane prace B + R (badawczo-rozwojowe) są adekwatne do osiągniecia celu projektu, a ryzyka z nimi związane zostały zdefiniowane; b) w zakresie gospodarczo-biznesowym kryterium dostępu: - projekt dotyczy innowacji produktowej lub procesowej; w zakresie gospodarczo-biznesowym kryterium punktowane: - zapotrzebowanie rynkowe na rezultaty projektu W uzasadnieniu protestu skarżąca odniosła się do wskazanych kryteriów, w ramach których zarzucono jej niespełnienie wymagań merytorycznych. Zarzuciła organowi nieuwzględnienie istotnych informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie oraz niezrozumienie przedstawionego wniosku, w konsekwencji czego projekt otrzymał ocenę negatywną i nie osiągnął minimalnej wymaganej liczby punktów niezbędnej do zarekomendowania go do dofinansowania. Kontrolowanym rozstrzygnięciem z [...] lipca 2016 r. Instytucja Pośrednicząca (IP) - Narodowe Centrum Badań i Rozwoju po rozpatrzeniu protestu odmówiła jego uwzględnienia. Podtrzymała dotychczasowe oceny we wszystkich kryteriach, do których odnosił się protest skarżącej. W uzasadnieniu szczegółowo odniosła się do zarzutów protestu. W skierowanej do sądu skardze na odmowę uwzględnienia protestu od wyniku oceny wniosku o dofinansowanie projektu spółka sformułowała zarzuty naruszenia: 1) art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju w zw. z § 10 regulaminu przeprowadzania konkursu, poprzez przekroczenie przez organ zasady rzetelności i bezstronności polegające na przyjęciu, że niemerytoryczne, dowolne, nierzetelne i sprzeczne z zasadami logiki rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie przez ekspertów usprawiedliwione jest konkursowym charakterem rozstrzygnięcia wyboru podmiotów, które otrzymają dofinansowanie, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów prowadzi do wniosku, że wyniki konkursu nie mogą być oderwane od obiektywnych przesłanek oraz nie mogą być oparte na subiektywnym przekonaniu organu, a w szczególności nie mogą naruszać kryteriów, które organ sam uzna za podstawę merytorycznej oceny wniosków, które to przekroczenie prowadziło do uznania, że projekt badawczy nie mieści się w założeniach określonych jako TRL II; 2) art. 38 ust. 2 z dnia 30 kwietnia 2010 r o Narodowym Centrum Badania i Rozwoju poprzez stwierdzenie, że ocena ma charakter subiektywny i mimo wykazania w proteście skarżącej konkretnych faktów wskazujących na wadliwość oceny eksperta oceniającego wniosek i jego ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym i aktualną wiedzą z zakresu informatyki, uznanie że są to jedynie subiektywne odczucia odwołującego się co do nieprawidłowości oceny; 3) art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju w zw. z § 7 ust. 2 i 3 oraz §10 RPK poprzez przekroczenie przez organ zasady rzetelności polegające na wyłącznym zsumowaniu przez organy liczby punktów przyznanych przez ekspertów, bez podjęcia przez organ działań zmierzających istotnych okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy co bezpośrednio doprowadziło do naruszenia naczelnych zasad rzetelności postępowania. (cytat in extenso) W odpowiedzi na skargę Dyrektor NCBiR wniósł o jej oddalenie i uznanie, że ocena projektu skarżącej została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 217; dalej: ,,u.z.r.p.’’) w związku z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1146 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 61 u.z.r.p. sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano możliwość: - uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że: ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, lub w wypadku stwierdzenia nieuzasadnionego pozostawienia protestu bez rozpatrzenia przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję; - oddalenia skargi w przypadku jej nieuwzględnienia; - umorzenia postępowania jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Z tej przyczyny przed przystąpieniem do oceny zasadności stawianych w skardze zarzutów należy zauważyć, że skarżąca błędnie uznaje wydane rozstrzygnięcie za decyzję administracyjną. O tym, że pismo informujące o negatywnym wyniku oceny merytorycznej nie ma charakteru decyzji administracyjnej traktuje również § 11 ust. 5 regulaminu wydanego na podstawie art. 41 u.z.r.p. Jednocześnie § 13 ust. 1 regulaminu jednoznacznie wskazuje, że zasady postępowania w przypadku procedury odwoławczej reguluje nie przywoływana przez skarżącą ustawa o NCBiR, ale ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Wszelkie informacje dotyczące tak podstawy prawnej składanego protestu, jak i wnoszonej skargi były przy tym umieszczone w pouczeniu zawartym odpowiednio w piśmie informującym o negatywnym wyniku oceny projektu, jak i piśmie informującym o nieuwzględnieniu protestu. Analizując sprawę przypomnieć trzeba, że sprawa została zainicjowana wnioskiem o dofinansowanie o dofinansowanie projektu pt. [...] zgłoszonym w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 (PO IR) Oś priorytetowa: Wsparcie prowadzenia prac B + R przez przedsiębiorstwa, Działanie: Projekty B + R przedsiębiorstw, Poddziałanie: Badania przemysłowe i prace rozwojowe realizowane przez przedsiębiorstwa. Projekt skarżącej podlegał ocenie w zakresie naukowo – technologicznym oraz w zakresie gospodarczo - biznesowym. Powodem negatywnej oceny wniosku Skarżącej było niespełnienie przez projekt kryterium dostępu oraz kryteriów punktowanych. Sposób przeprowadzenia konkursu został unormowany w regulaminie przeprowadzenia konkursu (Priorytet 1, Działanie 1.1., Poddziałanie 1.1.1., Konkurs 1/1.1.1/2015), stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowanym na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Instytucja Pośrednicząca (NCBR) w celu wyłonienia projektów ogłosiła na swojej stronie internetowej konkurs. Obok wskazania niezbędnych informacji zamieszczono w nim odesłanie do dokumentacji konkursowej, m.in. regulaminu przeprowadzenia konkursu, kryteriów wyboru projektów, wzoru wniosku o dofinansowanie projektu, instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie. Pełna dokumentacja konkursowa była dostępna dla potencjalnych beneficjentów w dacie ogłoszenia o konkursie. Wszyscy aplikujący o środki mieli więc jednakową możliwość zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu, zgodnie z zasadą równego dostępu do pomocy oraz zasadą przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Wskazana dokumentacja obowiązywała wszystkich wnioskodawców aplikujących w roku 2015 r. w konkursie 1/1.1.1/2015, również tych którzy zostali rekomendowani do dofinansowania. Wszyscy uczestnicy konkursu mieli jednakową wiedzę co do sposobu wypełnienia wniosku oraz takie same szanse na sprostanie wymogom konkursu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy podkreślić, że spółka pomija w niej istotną okoliczność, mającą istotny wpływ na wynik oceny protestu, która to okoliczność została wskazana w obecnie kontrolowanym piśmie informującym o nieuwzględnieniu protestu. Skarżąca we wniesionym wcześniej proteście w żaden sposób nie kwestionowała oceny dwóch kryteriów punktowanych tj. nowość rezultatów projektu, w ramach którego przyznane zostało 0 pkt oraz opłacalność wdrożenia, ocenionego na 2 pkt. Tymczasem w ramach żadnego z tych kryteriów spółka nie uzyskała minimum punktowego, które zgodnie z dokumentacją konkursową wynosi 3 pkt (§ 10 ust. 14 pkt 2 b regulaminu). Brak odniesienia się w proteście do wszystkich negatywnie ocenionych kryteriów spowodował, że nawet hipotetyczne uznanie wszystkich podnoszonych zarzutów dotyczących oceny pierwotnej nie mogłoby spowodować rekomendowaniem wniosku do dofinansowania, ponieważ nadal dwa kryteria punktowane, tj. nowość rezultatów projektu oraz opłacalność wdrożenia nie spełniałyby wymogu osiągnięcia minimum punktowego tj. przynajmniej 3 pkt (§ 10 ust. 15 pkt 2b regulaminu). Co więcej, nawet przy maksymalnie wysokiej ocenie zakwestionowanego w skardze kryterium punktowanego suma punktów wszystkich kryteriów punktowanych nie mogłaby przekroczyć minimalnego progu 12 pkt (§ 10 ust. 15 pkt 2c w zw. z § 10 ust. 6 regulaminu). Opisane działanie skarżącej aktualnie nie może zostać w jakikolwiek sposób konwalidowane. Jednocześnie w sformułowanym proteście spółka wielokrotnie rezygnowała z polemiki z wszystkimi negatywnymi przesłankami pierwotnej oceny, co uniemożliwiło przyznanie pozytywnej oceny w poszczególnych kryteriach. Obecnie rozpoznawana skarga sprowadza się w istocie do próby merytorycznej polemiki z oceną, która została przeprowadzona w zgodzie z obowiązującymi procedurami. Skarżąca utrzymuje, że spełnia założenia określone w regulaminie powołując się przy tym na swoje wieloletnie doświadczenie. W tym zakresie aktualność zachowuje argumentacja zawarta w kontrolowanym piśmie, również ta, w której wyraźnie zaznaczono, że sam fakt posiadania doświadczenia nie świadczy a priori o tym, że wniosek o dofinansowanie, w tym zawarty w nim opis technologii, został przygotowany zgodnie z wymogami konkursu. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że skarżąca na etapie procedury odwoławczej wielokrotnie powoływał się na nowe informacje, które nie mogły powodować modyfikacji treści samego wniosku. W toku oceny protestu pod uwagę brano więc informacje przedstawione w aplikacji konkursowej, konfrontując je z postawionymi zarzutami. Nie jest przy tym rolą ekspertów domyślanie się i interpretacja przedstawionych we wniosku niejasnych zapisów. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek wyczerpującego i jednoznacznego opisania wszelkich danych. Tymczasem w informacji zasadnie wielokrotnie wskazywano na wewnętrznie sprzeczne zapisy w samej treści wniosku, które uniemożliwiały przyjęcie gotowości technologicznej rozwiązania na poziomie II TRL. Uzasadnienie skargi nie daje przy tym podstaw do stwierdzenia, że ocena ekspercka była wyłącznie subiektywna, dowolna i nieoparta na jasnych kryteriach merytorycznych. Skarżąca nie wskazuje przy tym jakie kryteria merytoryczne były jej zdaniem niejasne. To Instytucja Pośrednicząca otrzymała uprawnienia do określania procedury postępowania przy dokonywaniu oceny projektów ubiegających się o dofinansowanie. Przewodnik po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014 - 2020 został przyjęty przez Komitet Monitorujący, organ stojący na straży osiągania celów szczegółowych odpowiednich priorytetów (art. 14 ust. 10 u.z.r.p. w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego). Warto zwrócić uwagę, że Komitet Monitorujący Program Operacyjny Inteligentny Rozwój, 2014 - 2020 przyjął kryteria wyboru projektów w ramach I osi priorytetowej już 19 marca 2015 r., zaś pełna dokumentacja konkursowa została opublikowana 2 kwietnia 2015 r. Wnioskodawca na żadnym etapie konkursu nie zwracał się z prośbą o doprecyzowanie któregokolwiek kryterium. Trudno również zgodzić się z argumentacją, że eksperci nie odnosili się do treści zawartych we wniosku, skoro przeczy temu samo uzasadnienie pisma informującego o negatywnym wyniku oceny merytorycznej, gdzie wielokrotnie powoływano się na zapisy wniosku. Brak podstaw do twierdzenia, że ocena ekspercka nie spełnia standardu, jakiego należałoby oczekiwać przedstawicieli środowisk naukowych, gospodarczych i finansowych. W dalszej kolejności skarżąca zakwestionowała ocenę protestu, wskazując że w swojej informacji Instytucja Pośrednicząca nie odniosła się do przedstawionych w proteście zarzutów. Skarżąca nie podaje jednak konkretnie, które zarzuty nie zostały rozpoznane. Spółka podkreśla natomiast, że NCBiR ograniczył swoje postępowanie wyłącznie do polemiki z protestem, co nie może dziwić, skoro granice kontroli w procedurze odwoławczej z natury rzeczy zostają zakreślone treścią protestu samego wnioskodawcę. Nie jest przecież rolą Instytucji Pośredniczącej domyślanie się, z którymi twierdzeniami zawartymi w ocenie pierwotnej nie zgadza się wnioskodawca. W dalszej kolejności skarżąca podnosi, że uzasadnienie kontrolowanej informacji jest bardzo ogólnikowe, brak w nim wskazań dlaczego rozwiązanie przedstawione w projekcie jest innowacyjne oraz przykładów takich samych znanych i prowadzonych już projektów. Wnioskodawca próbuje tym samym przerzucić ciężar dowodzenia na oceniających, podczas gdy obowiązek udowodnienia spełnienia kryteriów, w tym analiza porównawcza produktu wnioskodawcy z innymi rozwiązaniami na rynku, spoczywa na aplikującym o środki. Celem oceny nie jest bowiem udzielanie wnioskodawcy wskazówek, w jaki sposób wniosek powinien być sporządzony, aby mógł otrzymać pozytywna ocenę w ramach danego kryterium - to zadanie należy do wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 września 2014 r. w sprawie V SA/Wa 1785/14). Część zarzutów skargi nie została przy tym w żaden sposób uzasadniona. I tak w zaskarżonej informacji Sąd nie znajduje sformułowań, które świadczyłyby o tym, że NCBiR przyjął, że niemerytoryczne, dowolne, nierzetelne i sprzeczne z zasadami logiki rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie przez ekspertów usprawiedliwione jest konkursowym charakterem rozstrzygnięcia wyboru podmiotów (zarzut nr 1). Podobnie w ocenie protestu Sąd nie dostrzega takich sformułowań - a sama skarżąca ich nie wskazuje – które świadczyłyby o sprzeczności kontrolowanej informacji z zasadami logiki. Skarżąca formułuje również niezrozumiały zarzut dotyczący zsumowania przez organ liczby punktów przyznanych przez ekspertów, bez podjęcia działań zmierzających do ustalenia istotnych okoliczności faktycznych (spółka nie podaje przy tym o jakie ustalenia faktyczne jej chodzi). Organ w swej ocenie oparł się na wiedzy eksperckiej koniecznej do dokonania oceny projektu, do czego był nie tylko uprawniony, ale przede wszystkim zobligowany art. 57 u.z.r.p. Zarówno w piśmie informującym o wyniku oceny, jak i w piśmie informującym o nieuwzględnieniu protestu skarżąca uzyskała pełną wiedzę dotyczącą przyczyny takiej a nie innej oceny poszczególnych kryteriów. Zdaniem Sądu ocena wniosku skarżącej zgodna była z art. 46 ust. 3 u.z.r.p., który stanowi, że właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów. Ocena wniosku skarżącej zawierała stosowne uzasadnienie potwierdzające przeprowadzoną analizę treści wniosku w kontekście wymogów spełnienia kryteriów dostępu oraz punktowanych zgodnie z regulaminem oraz wytycznymi zawartymi w Przewodniku. Ocena ta wskazywała ilość punktów otrzymanych przez projekt w sumie oraz w odniesieniu do poszczególnych kryteriów punktowanych oraz informowała o ocenie kryteriów dostępu. Jak już wskazywano informacja o negatywnej ocenie projektu nie jest decyzją administracyjną, jak również u.z.r.p. nie określa niezbędnych treści uzasadnienia oceny projektu. Zdaniem Sądu uzasadnienie oceny wniosku skarżącej było wystarczające i umożliwiało podjęcie przez polemiki merytorycznej z dokonaną oceną, w ramach wniesionego protestu. Sąd podziela poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wskazujące, że strona powinna wiedzieć dokładnie, dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. W orzecznictwie podnosi się również, że uzasadnienie oceny powinno być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Jeżeli uzasadnienie informacji zawiera taką treść, która umożliwia stronie podjęcie polemiki merytorycznej z dokonaną oceną, trzeba uznać je za odpowiadające prawu (por. np. wyrok NSA z 5 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 2410/14, wyrok NSA z 9 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 1114/13 dostępne na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie kryterium to zostało spełnione. Protest Skarżącej rozpatrzony został zgodnie z procedurą odwoławczą określoną w u.z.r.p. Wskazać należy, że zgodnie z art. 57 u.z.r.p. właściwa instytucja rozpatruje protest weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza i zarzutów protestu o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny. Analizując uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu zawarte w zaskarżonej informacji o nieuwzględnieniu protestu z [...] kwietnia 2016 r. Sąd stwierdza, że jest ono zgodne z przywołanym przepisem u.z.r.p. Przede wszystkim należy zauważyć, że IP dokonała weryfikacji pierwotnej oceny merytorycznej projektu oraz ponownej oceny merytorycznej wyłącznie w zakresie kryteriów i zarzutów objętych protestem skarżącej. IP odniosła się do wszystkich spornych w rozpatrywanej sprawie kryteriów i podniesionych zarzutów. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. orzekł jak w sentencji wyroku