V SA/Wa 2221/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Asesor WSA - Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant - Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedmiotem skargi z 23 lipca 2008 r. wniesionej przez M. K. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2008 r. wydana w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w następującym stanie faktycznym: Pismem z 4 grudnia 2006 r. M. K. zwrócił się do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z prośbą o umorzenie zadłużenia wobec ZUS. Uzasadniając wniosek powołał się na trudną sytuację materialną i rodzinną. Powyższy wniosek przekazany został do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych celem jego rozpatrzenia, zgodnie z właściwością. Następnie, w dniu [...] marca 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję, którą odmówił M. K. umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 27.521,95 zł. W podstawie prawnej orzeczenia organ powołał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust. 2-4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 137, poz. 887 ze zm); dalej: u.s.u.s. W uzasadnieniu wskazał przyczyny takiego stanowisko oraz pouczył stronę o przysługującym jej na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 16 kwietna 2007 r. zainteresowany złożył od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] maja 2007 r. Prezes Zakładu, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu decyzji podał, że termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał w dniu 13 kwietnia 2007 r., natomiast wniosek wniesiony został w dniu 16 kwietnia 2007 r., czyli po upływie 14 - dniowego terminu do wniesienia wniosku, a strona jednocześnie nie wniosła o przywrócenie uchybionego terminu. W dniu 15 maja 2007 r. M. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Prezes Zakładu, po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z [...] lipca 2007 r. przywrócił termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i jednocześnie utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2007 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu organ podał, że rozpatrując wniosek dokonał analizy sytuacji materialnej i rodzinnej strony, w celu ustalenia czy zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek. Przytoczył także treść przepisów regulujących instytucję umarzania należności. Uznał, że od czasu wydania decyzji z [...] marca 2007 r. nie wystąpiły nowe okoliczności przemawiające z uchyleniem tej decyzji. Decyzja w sprawie umorzenia należności ma charakter uznaniowy, a tym samym organ ma prawo odmówić umorzenia pomimo, iż prowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazało wystąpienie przesłanek uzasadniających umorzenie zadłużenia. Zauważył, iż rozpatrując wniosek o umorzenie należności należy brać pod uwagę cały materiał dowodowy i ważny interes osoby zobowiązanej, a także stan finansów ubezpieczeń społecznych i innych funduszy. Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu z [...] marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniesionej skargi, wyrokiem z 7 grudnia 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 2401/07, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż Prezes Zakładu wydając zaskarżoną decyzję nie dostrzegł, że decyzją ostateczną z [...] maja 2007 r. organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji okoliczność ta choć istotna z punktu widzenia wymogów formalnych postępowania administracyjnego, została zupełnie pominięta. W szczególności, Sąd zauważył, iż nie jest wiadome czy decyzja z [...] maja 2007 r. pozostaje w obrocie prawnym, a w związku z tym jakie jest jej znaczenie prawne dla później wydanej, będącej przedmiotem skargi, decyzji z [...] lipca 2007 r. Brak wyraźnego odniesienia się przez organ orzekający do tej kwestii stanowi o naruszeniu przez Prezesa Zakładu przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Sąd wskazał także, że organ orzekający nie zastosował się również do wymogów formalnych decyzji administracyjnej, określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnił, iż uchybienie tym przepisom formalnym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał przy tym, iż ostateczne stwierdzenie przez organ orzekający uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, uniemożliwia dalsze rozpoznawanie tego środka zaskarżenia, bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia o uchybieniu terminu. Na koniec Sąd zalecił wyeliminowanie wskazanych nieprawidłowości. W szczególności podał, że organ powinien wyjaśnić czy decyzja z [...] maja 2007 r. stwierdzająca uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostaje w obrocie prawnym. Zauważył też, że konstrukcja przepisów art. 58 i 59 k.p.a., regulujących instytucję przywracania terminów, wskazuje na zasadność wydawania odrębnego -od merytorycznego załatwienia sprawy- rozstrzygnięcia w przedmiocie przywrócenia terminu. Zaznaczył przy tym, iż wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. może być pozytywnie rozpatrzony tylko wtedy gdy spełnione są łącznie 3 przesłanki: uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia, zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Nie dopełnienie którejkolwiek z powyższych przesłanek stanowi przeszkodę do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Po uprawomocnieniu się wyroku Sądu, decyzją z [...] czerwca 2008 r. Prezes ZUS odmówił M. K. przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2007 r. W krótkim uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż strona nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu, o którego przywrócenie wnosi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie Prezesa ZUS z [...] czerwca 2008 r. skarżący - M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego ewentualnych kosztów procesu. Zaskarżonej decyzji zarzucił: -naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy tymczasem skarżący w sposób nie budzący wątpliwości wykazał, że uchybienie terminu nie nastąpiło z jego winy; -naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez pobieżne ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz wydanie sprzecznych decyzji w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu na podstawie tego samego stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że decyzji organu z 23 marca 2007 r. nie odbierał osobiście. Decyzję tą odebrała jego matka, która zamieszkuje pod adresem [...] Z. Wyjaśnił, iż pod tym adresem wprawdzie jest zameldowany, ale nie zamieszkuje. Faktycznie zamieszkuje pod adresem [...]. Korespondencję skierowaną do niego odebrał od matki, która poinformowała go, że przesyłkę podjęła w dniu 2 kwietnia. Dlatego też nie przypuszczał nawet, że składając wniosek 16 kwietnia przekroczył termin przewidziany na dokonanie tej czynności. Zatem, jak stwierdził, w sposób wystarczający wykazał, że uchybienie terminu nastąpiło z przyczyny od niego niezawonionej. Wynikało to bowiem z błędu innej osoby, za którą on nie może ponosić odpowiedzialności. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie - stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Stosownie zaś do treści art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonują oceny zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, iż jest ona wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uznał również, że niezbędnym dla końcowego załatwienia niniejszej sprawy jest także uchylenie na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzji Prezesa ZUS z [...] maja 2007 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wprawdzie przedmiotem skargi skarżący uczynił decyzję o odmowie przywrócenia terminu, jednakże badając to orzeczenie pod względem prawidłowości, zgodności z przepisami prawa, Sąd nie mógł pominąć w swojej ocenie decyzji organu o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W pierwszej kolejności należało bowiem ustalić, czy skarżący rzeczywiście nie dochował terminu przewidzianego na złożenie środka zaskarżenia, a wobec tego czy konieczny był jego wniosek o przywrócenie tego terminu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że decyzja wydana w I instancji w dniu [...] marca 2008 r. została skierowana do M. K. na adres: Pl. [....], gdy tymczasem skarżący we wniosku inicjującym to postępowanie wskazał inny adres, tj. [...]. Do momentu wydania tej decyzji organ kierował korespondencję do strony pod właściwy adres (podany we wniosku) i była ona podejmowana przez żonę skarżącego. Dodatkowo należy zauważyć, iż w skardze skarżący wskazał, iż pod adresem, pod który decyzja I instancji została wysłana (tj. [...]), nie zamieszkuje, zamieszkuje tam jego matka, a on sam jest tam tylko zameldowany. Dostrzegając powyższe okoliczności stanu faktycznego Sąd stwierdza, że organ nie wyjaśnił prawidłowości doręczenia decyzji I instancji z [...] marca 2007 r. i w konsekwencji z naruszeniem art. 134 k.p.a. -co zostanie poniżej wykazane- wydał decyzję o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takim działaniem naruszył nie tylko art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale doprowadził do wydania wadliwej decyzji z [...] czerwca 2008 r. (będącej przedmiotem skargi). Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (czy jak w niniejszej sprawie: wniosku o ponowne rozpatrzenie), winno zaś mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został przez stronę zachowany. Wydanie orzeczenia w trybie art. 134 k.p.a., kończącego postępowanie w sprawie, winno bowiem być poprzedzone m.in. bezspornymi ustaleniami dotyczącymi prawidłowości doręczenia stronie decyzji I instancji. Przy czym podkreślić w tym miejscu należy, iż doręczenie decyzji musi nastąpić z zachowaniem zasad doręczania pism organu uregulowanych w art. 39-49 k.p.a. i tylko w przypadku zachowania tych reguł doręczenie będzie skuteczne i będzie wywierało określone skutki prawne. Na potrzeby niniejszej sprawy wskazać trzeba, iż stosownie do treści art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 zd. 1 k.p.a.). Na podstawie wskazanego art. 43 możliwe jest tzw. doręczenie zastępcze pisma adresatowi w miejscu -co należy tu podkreślić- jego zamieszkania, ale tylko po spełnieniu pewnych warunków, tj. m.in. adresat musi być nieobecny w mieszkaniu i musi to być nieobecność w czasie samego doręczenia pisma. W niniejszej sprawie wydając decyzję w dniu [...] maja 2007 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ przyjął, iż decyzja z [...] marca 2007 r., od której przysługiwał ten wniosek, została doręczona stronie w trybie doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 43, tj. dorosłemu domownikowi (matce skarżącego). Okoliczności niniejszej sprawy wskazują zaś na to, że organ nie mógł uznać tego doręczenia za prawidłowe. Decyzja z [...] marca 2007 r. została bowiem wysłana pod inny adres niż podany we wniosku przez skarżącego, nie będący jego adresem zamieszkania. Tym samym doręczenie decyzji pod tym (błędnym) adresem w trybie art. 43 k.p.a. było niemożliwe, skoro adresat tam faktycznie nie zamieszkuje, a stanowi to jeden z warunków skuteczności tego doręczenia zastępczego. Brak prawidłowego doręczenia decyzji z [...] marca 2007 r. adresatowi, tj. w sposób określony w przepisach k.p.a., oznacza, iż decyzja ta nie została w prawidłowy sposób wprowadzona do obrotu prawnego. Tym samym -zdaniem Sądu- decyzję z [...] maja 2007 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należało uznać za wadliwą, opartą na błędnych ustaleniach faktycznych - co do skuteczności i daty doręczenia decyzji wydanej w I instancji. W tych okolicznościach należało też uznać, iż wniosek o przywrócenie terminu jest bezprzedmiotowy, bowiem termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został naruszony. Wniosek w tym zakresie jest uzasadniony, gdy rzeczywiście miało miejsce uchybienie ustawowego terminu do dokonania określonej czynności procesowej. Termin 14-dniowy wynikający z art. 129 § 2 k.p.a. może być liczony tylko od dnia, w którym nastąpiło skuteczne -zgodnie z przepisami- doręczenie decyzji stronie, a to w sprawie z ww. powodów nie miało miejsca. W tej sytuacji za wydaną z naruszeniem art. 58 i nast. k.p.a. należało uznać zaskarżoną decyzję o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Konkludując, z uwagi na zakwestionowanie skuteczności doręczenia decyzji z [...] marca 2007 r. w trybie art. 43 k.p.a., decyzja ta winna być ponownie wysłana do strony na adres wskazany we wniosku, będący jej adresem zamieszkania - celem jej prawidłowego doręczenia. Po jej otrzymaniu strona ma prawo do złożenia w przewidzianym do tego terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż skarżący w prowadzonym przez ZUS postępowaniu winien jednoznacznie określić swój adres, pod który korespondencja organu ma być do niego kierowana. Winien to uczynić niezwłocznie, w przeciwnym razie naraża się na negatywne dla siebie konsekwencje prawne. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany jest traktowana w orzecznictwie jako niewątpliwe naruszenie art. 8 k.p.a. Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Sąd nie zastosował art. 200 p.p.s.a i nie orzekł o zasądzeniu kosztów od organu na rzecz skarżącego, albowiem skarżący, na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., żadnych kosztów w postępowaniu nie poniósł.