V SA/Wa 2243/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. S.A. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia .... lipca 2010 r. nr ... w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu udzielenia zamówienia publicznego z naruszeniem prawa I. Uchyla zaskarżoną decyzję. II. Zasądza od Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na rzecz P. S.A. kwotę ... zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. Orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. Decyzją z dnia [...].02.2010 r. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych – stosownie do treści art. 202 ust. 1 w zw. z art. 200 ust. 1 pkt. 1 lit. a. i art. 201 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 29.01.2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 223, poz. 1655 ze zm.) oraz art. 2 § 2 w zw. z art. 47 § 1 ustawy z dnia 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.) – postanowił nałożyć na P. S.A. karę pieniężną w wysokości 30.000 zł, tytułem udzielenia zamówienia sektorowego na wykonanie napraw głównych z modernizacją 15 [...] z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych określających przesłanki stosowania trybu zamówienia z "wolnej ręki". Organ ten nadto ustalił, iż termin płatności kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Tenże Organ – po rozpoznaniu wniosku o ponownym rozpatrzeniu sprawy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz powołanych przepisów Prawa zamówień publicznych i Ordynacji podstawowej, postanowił utrzymać w mocy zaskarżony akt administracyjny (decyzji z dnia [...].07.2010 r.). Obydwie decyzje podpisał z upoważnienia Organu wiceprezesa Urzędu Zamówień Publicznych – D.P. Skargę – żądającą uchylenia obu decyzji i zasądzenia kosztów postępowania sądowego – wniósł pełnomocnik P. S.A., który zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 138 § 3 w zw. z art. 7 i77 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na zaniechaniu uchylenia decyzji wydany przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] lutego 201 r. pomimo tego, że przy wydawaniu tej decyzji rażąco naruszono przepisy dotyczące postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym. 2. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., które miało istotny wpływ sprawy, polegające na przeprowadzeniu postępowania dowodowego dopiero po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo zgłoszenia tych wniosków dowodowych na etapie rozpoznania sprawy w "I instancji". 3. Naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. z zw. z art. 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegającej na uchyleniu się organu od zgromadzenia całości materiału dowodowego w sprawie. 4. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na zaniechaniu uchylenia decyzji wydanej w przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] lutego 2010 roku, pomimo tego, że przed wydaniem tej decyzji Prezes Urzędu Zamówień Publicznych nie zgromadził całości materiału dowodowego w sprawie. 5. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 k.p.a., polegające zaniechaniu zawiadomienia strony o możliwości końcowego zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Niezależnie od powyższego, zarzucił: 6. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 200 ust. 1 pkt 1 litera a i b oraz art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych polegające na uznaniu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do udzielenia zamówienia w trybie z wolnej reki pomimo braku przesłanek do wyboru tego trybu. 7. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływać na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 200 ust. 1 pkt. 1 litera a w zw. z art. 67 ust. 1 pkt. 1 litera a i b oraz art. 1 pkt 3 ustawa z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych podlegające na zaniechaniu uchylenia decyzji wydanej przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] lutego 2010 roku umorzenia postępowania w "I instancji", pomimo tego, że przy wydawaniu tej decyzji dopuszczono się naruszenia ww. przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchybienie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. W powyższym kontekście zwrócić uwagę należy, że w sprawie dwukrotnie orzekał wiceprezes Urzędu Zamówień Publicznych – Pan D.P., który – jako pracownik Organu administracji publicznej – podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na treść art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu Organu - Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, jego zastępcę. Bez wątpienia wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co jest podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co z kolei – zgodnie treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (vide wyrok NSA z dnia 23.06.2010 r. sygn. akt I OSK 36/10). Pozostałe rozstrzygnięcia uzasadnienia treść art. 152 i 200 p.p.s.a.